浅谈退耕还林的绩效、问题与对策

作者简介：赵晓丽（1974.11-），女，云南昆明人，大专，林业工程师，研究方向：森林培育。

摘 要： 退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境作出的重要决策。这既有利于现在，也有利于未来的生态林业建设项目。这个项目具有政策性强、规模大、周期长等特点。在我国已经实施多年，取得了显著的生态、经济、和社会效益，建设是前提，巩固是保障，做好其成果的巩固工作，分析其工作开展中所面临的问题，并在此基础上提出发展对策，是事关退耕还林成败的关键所在。

关键词： 退耕还林;持续发展;解决对策

【中图分类号】S721 【文献标识码】C 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.264

1 退耕还林的概述

1.1 退耕还林政策的主要内容

退耕还林是政府在比较和分析成本和效益的基础上，指导和运用退耕还林措施，优化土地资源配置。退耕还林和生态环境再建也是我国环境建设的新措施，也是我国发展战略的出发点。实施耕地恢复森林的重点地区是西部地区，西部地区生态环境脆弱，生态地位重要，中部地区水土流失严重，风沙受害较大的东方。在这些地区，对于倾斜25度以上且不适合农业的耕地，必须逐渐停止耕种，重新植树造林，恢复植被。

1.2 退耕还林的目标

主要政策目标可概括如下：（1） 恢复西部森林生态系统，特别是长江中上游、黄河流域。（2）促进贫困地区农民增收，实现脱贫致富;（3）促进贫困地区农民收入优化分配农村生产要素，包括农村劳动力转移、农村产业结构调整和地方经济加速发展。（4）减少我国粮食结构性剩余损失。退耕还林作为我国最大的生态建设工程，其根本的目的是控制水土流失，改善环境，追求长期的生态效益和社会效益，最终实现经济可持续发展社会。

2 退耕还林的效益分析

2.1 生态效益

国家实行退耕还林的主要目的是恢复和改善日益恶化的生态环境，生态效益是其物质基础，没有生态效益，也就失去了退耕还林政策的价值和意义。所以退耕还林的生态效益远高于其它效益。水土流失和风沙造成的损失减少了。自然灾害的发生频率逐年下降，生态环境得到了改善。退耕还林的生态效益主要包括涵养水源效益、水土保持效益、固碳供氧效益、生态系统恢复效益、调节气候、森林游憩和保护生物多样性效益等。

2.2 经济效益

虽然经济效益不是退耕还林的主要目的，但是退耕还林可以带来经济效益。这不仅是森林植被产生巨大的生态效益，退耕还林的经济效益还包括经济林、果树、林副产品等以森林资源为原料的产品的全部收入。森林公园和森林旅游等收入和国民经济收入的增加，产业结构的调整和环境的改善增加了农民的收入。通过调整产业结构，地方政府发展了特色经济林，提高了农业产业化水平，促进了农村经济的发展。

3 退耕还林的成本分析

3.1 政策性成本

退耕还林以政府为主导，通过退耕还林的经济补偿，退耕还林政策的成本是政府实施的，包括种苗补助金、生活补助金、粮食补助金等;基础设施成本，包括科技支援费、种子基础设施建设费、粮食运输等;隐形成本，包括各级政府用于宣传动员的支出。耕地减少，农业税收减少了。组织和调整政策执行过程中的监督、检查和验收费用。

3.2 直接成本

直接成本包括造林生产成本和造林直接经济损失。农民们的第一个主要是伏笔治疗的费用，退耕还林领域的管理和保护。农田是农民生存的基本经济来源和物质保障。退耕还林，不仅农民的生产利益受到损害，在农民原有的生产过程中产生的烧火桔杆、养畜饲料、间接的经济作物收入也因退耕还林相应消失。

4 提高退耕还林绩效的政策建议

4.1 建立和完善退耕还林经济补偿机制

为了实现退耕还林的既定目标，必须保证经济补偿的有效贯彻落实，而建立和健全退耕还林经济补偿机制是其重要保障措施之一。现在，建立有效的退耕还林生态效果补偿机制是解决上述问题的最直接有效的手段之一。那个补偿的结构，是用筹措退耕还林资金的制度，通过各种各样的路线，有效地补偿项目的发起人的结构。生态恢复本身主要是一种公益事业，必须依靠全社会的资金投入来维持。按照“谁受益，谁补偿，谁投入”的原则，根据我国当前的实际情况，应该建立投资主体多元化和投资方式多样化的投入机制。首先，应建立国家、区域、地方，还有国际社会援助的多层次的经济补偿制度，国家主要以财政拨款、财政转移支付、银行贷款、发行国债等给予了补助、支持。其次，可通过产权补偿、生态移民补偿及后续补偿来实现多元化的经济补偿。产权补偿，是以明晰农户对其所种林产权的方式，对农民退耕还林予以制度上的补偿。总之建立和健全多层次的经济补偿制度，充分利用全社会的力量来为退耕还林经济补偿提供可靠的保证，才能保持退耕还林经济补偿稳定和持久，生态环境改善的目标才能最终实现。

4.2 理顺各种关系，促进退耕还林目标的顺利实现

农民发展问题的重点是土地问题：耕地还林不仅关系到土地利用的变化，同时也改变了产权土地。产权是一切制度的核心经济有效的产权制度能给产权主体带来稳定的经济前景，有效刺激投资活动的人们。明确的财产权是指财产权人从中受益或受苦。也就是说，通过财产权保护来追求自己的利益。

随着退耕还林的工作越来越深，即使退耕还林也会集中在大户。如果权力关系不明确，就不能调动林业大户的积极性，也不能吸引更多的资金参加项目。因此，理顺产权关系是退耕还林的重要内容。

结语：本文认为，“退耕还林”是一个完整的概念，其内涵应予以充分界定系统的。在首先，就目的而言，退耕还林的目的是改善生态环境，实现人与自然和谐发展自然。从过程的角度看，退耕还林实质上是整个社会内部资源配置的过程。转变土地利用方式，重新配置土地资源，增加生态资源数量，促进资源生态经济系统合理化进程社交。最后从模式上看，在政府和市场的作用下，恢复和改善生态环境的目的应该通过生态重建来实现，通过规划和市场来增强自然实力。

参考文献

[1] 蒙吉军，王雅，江颂.基于生態系统服务的黑河中游退耕还林生态补偿研究[J].生态学报，2019，39（15）：5404-5413.

[2] 刘胜涛，牛香，王兵，宋庆丰，陶玉柱.陕西省退耕还林工程生态效益评估[J].生态学报，2018，38（16）：5759-5770.

[3] 秦聪，贾俊雪.退耕还林工程：生态恢复与收入增长[J].中国软科学，2017（07）：126-138.