浅析山林土地权属纠纷行政诉讼监督实务问题

黄汉高

摘 要：山林土地权属纠纷形成的历史成因多样且该领域政策性强而多变，通常该类纠纷持续时间跨度长、涉及人数众多、社会影响面广，案情极为复杂。尤其由于历史证据容易缺失，在事实认定方面难以把握。办理该类监督案件，应当在梳理农村山林土地权属调整沿革的基础上，明确此类行政诉讼监督案件的审查原则和范围，并对不同时期形成的各类证据的证据效力和证明力进行分析，以准确灵活地适用相应的确权规则。

关键词：山林土地权属纠纷 行政确权 行政诉讼监督 行政检察 证据规则

山林土地权属纠纷案件，具有广西地域特色。1950年，广西的木材产量仅有1.66万立方米。2018年，木材产量达3175万立方米，广西有约占全国5%的林地，但木材产量占全国40%以上[1]。随着林业经济快速发展，加上各类建设征地补偿的刺激，广西的山林土地权属纠纷频发，这类案件是广西检察机关行政诉讼监督案件的主要类型之一。

一、农村山林土地权属的调整沿革历史

要妥善办理山林土地权属纠纷行政诉讼监督案件，必须首先把握我国农村山林土地权属的调整脉络，这对案件证据审查非常关键。

（一）解放前及解放初期的土地改革时期

1947年10月10日，中共中央颁布《中国土地法大纲》，在陕甘宁等老解放区、东北等半老解放区及鄂豫皖等新解放区，广泛开展以土地改革为中心的群众运动。解放后，1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》。1952年底，我国基本完成了土地改革，除了法律规定属于国家所有的或者不宜分配给农民的土地、森林、房产，已经依法分配给农民个人所有，在农村建立起了山林土地等生产资料的农民私有制。

（二）合作化时期

1953年至1956年间，我国农村经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社三个阶段的农业生产合作化。1956年进入高级农业生产合作社阶段后，入社农民的私有土地全部转为高级社集体所有，入社农民不再对土地等主要生产资料享有私有权，土地制度从农民私有制转为社会主义的农民集体所有制。

（三）人民公社时期

在人民公社时期，有一项很重要的制度——“四固定”，是指将劳动力、土地、耕畜、农具固定给生产队。至于固定给生产队的权利是什么，按当时政策的变化，“四固定”可分为两种情形（两个阶段）：

早期的“四固定”是指在党中央规定将生产队作为人民公社中的基本核算单位以前，上级经济组织将劳动力、土地、耕畜、农具固定给生产队使用的制度。此时，生产队只有使用权，所有权仍归人民公社或者生产大队。这一时期的“四固定”不宜作为直接确定权属来源或变动的依据，只宜作为生产队进行经营管理的依据，可作确定土地权属的参考。

1962年，《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》《农村人民公社工作条例（草案） 》颁布后，根据生产队范围内的土地、牲畜、农具、劳动力归生产队所有、支配以及生产队是人民公社中的基本核算单位的文件精神进行的“四固定”，除了少部分不宜下放至生产队仍由公社或生产大队所有的土地、大中型农业生产工具及其他未进行“四固定”的生产资料以外，实际上已将土地、牲畜、农具的所有权、使用权以及劳动力支配权固定给生产队所有，故可将此阶段“四固定”的相关证据直接作为山林土地權属来源的依据。农村人民公社工作条例（修正草案）（1962年9月29日颁布）所确定的且实行至今的“公社、生产大队、生产队三级所有、生产队为基础”的农村集体土地所有制，正是通过这一阶段的“四固定”落到了实处，影响非常深远。

（四）家庭联产承包责任制、林业三定时期

1.家庭联产承包责任制。1991年11月中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》决定把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，随后不断充实完善。

家庭联产承包责任制将集体所有的土地（主要是耕地）的权属，分为所有权和使用权（承包经营权），坚持所有权仍归集体，承包经营权归农户，集体经济组织只负责监督承包合同的履行、集体公共设施的统一调度使用、承包地的调整，农户则自主经营，在按照合同约定交纳农业税、交售合同定购产品、向集体上交公共提留后，剩余产品全部归农民自己所有，革除了之前生产队内社员一起吃大锅饭的弊端，真正实现了多劳多得，极大地释放了农村生产力。

家庭联产承包责任制主要是调整集体经济组织与其成员之间的生产及分配制度，并非如同土改、合作化、人民公社化那样，在农民与集体经济组织之间、公社与生产大队、生产队之间、生产大队与生产队之间对土地等生产资料的所有权进行统一调整。

2.林业三定。1982年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》出台，确定了稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业发展方针，简称“林业三定”。

稳定山权林权，是指国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。另一方面，凡林权有争议的，由有关政府，组织有关双方，协商解决。协商无效时，提请人民法院裁决。在纠纷解决之前，任何一方都不准砍伐有争议的林木，违者依法惩处。

划定自留山，指根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。但这只是将集体所有的少部分山林（或荒沙荒滩）划给社员使用，除此外的山林、树木仍由集体所有、经营，这与同时期将集体所有的大部分耕地“分田到户”的家庭联产承包责任制，有着本质的不同，实为遗憾，这也成为21世纪初我国开展集体林权制度改革的历史遗留原因。

确定林业生产责任制，指要求国营林场和社队要按照中央进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知精神，认真落实林业生产责任制。社队集体林业，应当推广专业承包、联产计酬责任制。可以包到组、包到户、包到劳力。当时虽然规定了社队集体林业可以包到户，但是并没有在全国范围普遍实施。

（五）集体林权制度改革时期

2008年6月8日，随着《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布，集体林权制度改革在全国全面开展。

改革的主要内容之一，是在“林业三定”时期登记发证、明确林地归某个集体经济组织所有的基础上，在坚持林地所有权归集体所有不变的前提下，依法将林地的承包经营权（使用权）和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。“林业三定”时期划定的自留山仍由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。此外，对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实承包经营主体。

需注意的是，集体林权制度改革与20世纪八十年代初“分田到户”一样，主要是调整集体经济组织与其成员之间的林地林木生产、分配制度，并非如同土改、合作化、人民公社化那样，在农民与集体经济组织之间、集体经济组织之间对林地林木的所有权进行大范围的调整。对集体权属清楚、包产到户的林地林木颁证给承包农户的，属于行政登记行为，而对不同集体经济组织之间、承包户之间发生的林地林木权属纠纷的调处，则属于行政确权行为，办案中应当注意甄别当事人不服的是行政登记（颁证）行为，还是不服调处机关对其确权要求的处理行为。

二、山林土地权属纠纷案件行政诉讼监督的审查原则和范围

（一）行政诉讼的合法性审查原则

根据行政诉讼法相关规定，法院应当对被诉行政行为进行合法性审查。行政诉讼的合法性审查，其范围如何？

民事诉讼中，在不涉及国家利益、社会公共利益和损害案外人合法权益的情况下，当事人有权根据意思自治原则自主处分实体、诉讼权利，故当事人争议什么，法院就审查什么，当事人没有争议的事实，法院可直接认定。但行政诉讼与民事诉讼不同，行政诉讼法第1条就开宗明义地规定了立法的宗旨、目的，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是监督行政机关依法行使职权，体现的是司法权依法对行政权进行制约，监督行政权依法运行，这是依法行政、依法治国的必然要求。

因此，在行政审判实践中，无论当事人是否存在争议，一审均会依职权对被诉行政行为的合法性进行全面审查，即审查被诉行政行为是否存在行政诉讼法第70条、第77條所列举的内容。根据行政诉讼法第87条，二审也实行全面审查原则。

（二）行政诉讼监督的审查原则和范围

检察机关审查行政诉讼监督案件，也应实行全面审查原则，审查范围则包括审判裁判和被诉行政行为的合法性，而不限于申请人的监督请求内容，甚至还可以对办案中发现的行政机关其他不规范、不合法的行为，提出改进工作、完善治理的检察建议，这也是行政检察发挥“一手托两家”监督职能，实现“穿透式”监督的要求和应有之义。

三、山林土地权属纠纷案件的证据分析

在行政诉讼监督案件中，检察机关实体上审查的是已经生效的被诉行政行为与审判裁判的合法性，采取的是书面审查方式，故除了当事人申请诉讼监督时所提交的新证据，检察机关审查的证据也仍应是当事人在行政调处程序和行政诉讼程序中提供的证据。因此，以下主要从调处机关、法院的视角进行证据分析：

（一）举证责任的划分

山林土地权属纠纷处理可分为行政调解处理程序[2]、行政诉讼程序，在不同阶段举证责任主体不同：

山林土地权属纠纷本质上属于平等主体之间的民事权益纠纷，但法律规定以行政机关先行处理作为提起行政诉讼的前置程序，故在当事人不服行政机关的处理决定或复议决定时，就会发生当事人与行政机关之间的行政纠纷，进而引发行政诉讼。在行政诉讼阶段，行政机关对处理决定认定的事实和程序合法性负举证责任，由法院通过行政审判程序监督行政机关依法履职，从而解决平等主体之间的民事权益争议。

而在行政调处阶段，行政机关对平等各方当事人发生的民事争议居中裁决，故应由争议各方对自己的权属主张承担举证责任，否则将依法承担不利后果。因此，除了涉及国家利益、社会公共利益或案外人的合法权益需要政府依职权调查收集证据的情形以外，政府应当只以各方当事人在调处程序中按指定期限提供的证据作为行政处理决定认定案件事实的依据，这不同于行政处罚案件中为了证明被处罚人的违法事实而主要依靠行政机关调查收集证据。

因此，检察机关在审查行政机关作出的处理决定所依据的事实是否清楚时，应当立足于调处程序中行政机关所收集到的证据，除非因法定事由和情形，检察机关不能依职权调查核实，否则难以保证检察监督的中立性。

值得注意的是，当事人在行政调处程序中未依法向政府提供而到行政诉讼时才提供的证据，应审查是否按照行政诉讼举证期限的规定举证，逾期举证的一般不予采纳，但逾期所提供的证据对定案有关键影响的，应予采纳，并由法院参照民事诉讼法关于当事人逾期举证的有关规定予以相应处罚。当事人在行政诉讼时未提供而到了申请行政诉讼监督时才提供的证据，检察机关应依法审查是否是新证据。若行政处理决定因法院采纳行政调处程序时当事人未提交的证据而被撤销、变更或者原审行政裁判因新证据被抗诉、再审改判的，一般不宜视为行政处理决定、行政裁判原来认定事实不清，即不视为错案。

（二）证据的分析认定

根据《广西壮族自治区山林土地水利权属纠纷调解处理条例》（2013年12月1日施行）第34条、第35条的规定，认定争议山林土地权属的证据，可分为证明争议山林土地权属来源及变动的证据和证明争议山林土地经营管理事实的证据两大类。

其一，证明争议山林土地权属来源及变动的证据，其内容直接证明权属的来源、变动情况，可称为权属凭证。权属凭证又可分为证明权属来源、变动等基础事实的证据和基于权属来源、变动的基础事实所颁发的权属证书。土地房产所有证、山界林权证、土地承包证、自留山承包证、林权证等均属于山林土地权属证书，其实质是政府根据山林土地权属来源、变动的基础事实，通过颁发证书赋予官方确认、公示的效力，属于行政登记行为。

从法律规定的应然状态来说，行政登记的内容应当与权属来源、变动的基础事实相符，只有在这种情况下行政登记（权属证书）才能与权属来源、变动的基础事实证据一样，可直接作为确权的权属凭证。遗憾的是，实然与应然难免有差距，登记机关颁发的部分权属证书与权属来源、变动的基础事实并不相符，例如林业三定时期，广西部分地区将事先盖章的空白山界林权证交由村屯自行填写，存在重复发证、登记权属重叠等错误，程序也严重违法，这时就不能简单地以该权属证书作为确权依据，而应根据权属来源、变动的基础事实证据进行确权。

因此，鉴于前述颁证存在的问题，在认定争议山林土地权属时应当特别注意审查行政登记（权属证书）与权属来源、变动的基础事实是否相符，但不能机械适用土地权属争议调查处理办法第14条及原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，简单地认为只要已经颁发权属证书的就不属于山林土地权属争议案件。

其二，证明争议山林土地经营管理事实的证据，直接证明的只是经营管理的事实，并不直接证明权属来源、变动情况，只能在双方均无充分权属凭证的情况下，作为确权的参考。

由于山林土地权属纠纷案件时间跨度大、政策性强等特点，我们在审查相关证据特别是较早年代的证据时，要充分考虑到证据形成时的政策和法律规定、群众文化水平等客观历史因素，切忌简单适用证据形成后才制定实施的证据规则、标准去分析认定证据。可根据山林土地权属来源、变动的各个时期的证据特点分析证据：

1.土地改革时期，我国进行了卓有成效的登记、发证工作，部分当事人至今保留有当时的土地房产所有证、土地清册、田亩簿、山林土地协议等书证，但由于年代久远、登记发证档案保管不当等原因，此类书证真假难辨、内容不易确定。因此，如果对方当事人对其真实性有异议的，可以建议其申请鉴定。此外，还要注意审查书证登记的面积与争议面积的大小关系、地类、地名等是否相符。当时的土地房产证，一般登记的是农民私有的耕地或房产，面积较小，登记地类多为耕地，而集体之间后来争议的面积通常较大，争议的多是耕地以外的土地，故单凭土地房产证一般不足以认定争议山林土地全部归哪一个集体所有，应综合其他证据认定事实。

2.合作化时期，由于合作化工作进度和政策变化快等原因，书证极少，政府调处时收集的证人证言是主要的证据类型。对于证人证言，应当依照法律规定进行审核、认定。亲历合作化的大部分社队干部证言内容基本一致，且无证据证明串通作证的，一般应予采信，法院、检察机關可以另行再找其他人询问，但不宜以另行制作的笔录推翻行政机关采信的前述证人证言。

3.“四固定”时期的证据，书证主要有决议、协议、“四固定”清册等，物证有界碑、房屋、林木等，还有证人证言，构成复杂，但也不是所有地区都具备前述证据种类。书证、物证证明力较强，但部分书证存在语义、四至范围或面积不明确等情况，部分物证因年代久远失去参照系而难以定位其所证明的山林土地的范围。对此，应当综合其他权属凭证以及经营管理事实、现状予以认定。根据不同案件当事人提供的“四固定”决议来看，有的地方当时是县级政府或公社组织进行，有的是生产大队组织进行;有的决议生产队干部参加了会议，有的没有参加。根据前文所述，在生产队通过“四固定”拥有所有权之前，山林土地等生产资料先后经历了公社所有到生产大队所有的政策变化，因此，只要组织“四固定”的主体是当时合法享有生产资料所有权、支配权的经济组织，即可视为有效，不一定非得县级政府或公社组织不可;同理，决议不一定非得生产队干部参加才可有效。

4.“四固定”后至二十世纪八十年代初的证据，主要是相关党政机关主持协调下当事人达成或当事人自行和解达成的协议，这类证据证明力较强。但是，当事人容易发生争议的是对协议内容的理解有歧义，或者由于当时大多数协议以油印方式印发，协议上虽列有当事人却无当事人签字。对于协议内容有歧义又无其他证据明确其内容的，一般不作为权属变动的依据;对于仅以有权代表未签字为由，主张协议无效的，鉴于当时党政机关主持达成协议后基本采取油印方式列明协议内容和当事人、无需当事人签字的客观历史，一般不予支持，但协议上所列代表无处分权的除外。

5.家庭联产承包责任制时期，主要有土地承包证、自留山承包证、土地分配表（图）、分队协议等。土地承包证、自留山承包证虽是权属证书，但如前所述，若有证据证明其与权属真实状况不符时，不能以之作为权属凭证（确权依据），这点在《中华人民共和国物权法》第19条有明确体现。

6.“林业三定”时期的证据，有山界林权证、山界林权登记表及其附图等。如果登记发证时存在将空白证书交由村委、生产队自行填写的情况，严重违反发证程序，容易导致登记内容与真实权属状况不符、重复发证、登记权属范围交叉重叠等问题，则不能作为权属凭证（确权依据）。对于经相邻权利人指界，证、表、图内容一致，与其他相邻权利人权属范围不交叉重叠的山界林权证，则应认定其权属凭证效力。证明国有农场、国有林场山林土地水利权属的证据，主要有建场规划图、说明书、批准文件，若经有权机关批准并已经与周边村屯划定界限的，一般认定有效。

7.证明国有农场、国有林场山林土地权属的证据，主要有建场规划图、说明书、批准文件，若经有权机关批准并已经与周边村屯划定界限的，一般认定有效。

8.集体林权制度改革时期的证据，主要是林改时颁发给承包农户的林权证、政府对权属争议的生效确权决定、当事人就权属纠纷达成的协议。根据集体林权制度改革的相关规定，向承包农户颁发林权证，需以其所在集体经济组织对发包山林享有合法权属为前提（即权属无争议），因此，在发包山林权属清楚的情况下依法颁发给承包农户的林权证，既可作为农户对承包林地享有使用权、对承包林木享有所有权的权属凭证，也可作为承包农户所在的集体经济组织享有发包山林权属的权属凭证之一。但是，在林改发证中，不乏发证机关疏于审查发包方以严重违反法定颁发程序的“林业三定”山界林权证作为发包山林权属依据、相关集体经济组织在林改颁证前的公示期限内未能提出异议等原因，导致在发包山林权属客观上尚有争议的情况下向承包农户颁发林权证的情形。此时，在相关利害关系人提出异议的情况下，林权证就不能直接作为权属凭证，应视相关纠纷解决的情况而后定。实践中，异议人一般会通过两种途径主张权利，一是起诉向承包农户颁发林权证的行政登记行为，二是要求政府对争议山林土地的权属进行行政确权，由政府作出确权决定时顺带着撤销颁发给承包农户的林权证和对方集体经济组织在“林业三定”时领取的山界林权证。两种救济方式被诉行政行为不同，故法院在诉讼中、检察机关在诉讼监督中应注意区分审查对象、内容、证明标准。

四、确权规则的具体适用

（一）以最后一次权属调整依据为准

《国务院批转广西壮族自治区关于处理山林土地水利纠纷的情况报告》明确规定：“根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”。我国农村山林土地权属历经数次变更，在各个时期权属来源、变动事实清楚、证据充分有效的情况下，确定争议地权属应当以最后一次的权属调整为准。其中，土改、合作化、“四固定”，是在全国范围内对农村山林土地权属进行统一调整的三个主要时期，后一个时期是对前一个时期权属归属的调整，尤其是“四固定”时确立了实行至今的“公社、生产大队、生产队三级所有，生产队为基础”的农村集体山林土地所有制，因此，除非“四固定”后相关集体经济组织另行达成协议或者有权机关依法另行作出权属处理决定，一般确定山林土地权属应当以“四固定”时的定论为依据。在“四固定”以后实行的家庭联产承包、“林业三定”、林权制度改革及其颁证工作，均不得与“四固定”时期的权属定论或“四固定”后的权属协议、处理决定相悖。

（二）由近及远地综合审查，坚持“三个有利于”原则

在双方均没有充分证据证明纠纷前己方对争议山林土地拥有全部权属的情况下，应当由近及远地审查争议的山林土地权属的历次调整情况。倒查至“四固定”时期，争议地的权属仍查不清的，则应逐一审查合作化、土改时期的权属变更、经营管理状况，根据能查清的某一历史时期的权属状况，同时结合该历史时期以后的有证据证明的经营管理历史及纠纷发生时的经营管理现状等因素，按照“三个有利于”原则综合性地对争议地进行确权;各个时期的权属变动都查不清的，综合纠纷发生前有证据证明的经营管理历史、纠纷发生时的经营管理现状、各方人口多寡等系列相关因素，按照“三个有利于”原则进行确权;各个时期的权属变动及经营管理的历史都查不清的，则综合发生纠纷时的经营管理现状、各方人口多寡等系列相关因素，按照“三个有利于”原则进行确权。当然，在能查明山林土地权属的情况下，如果经过积极疏导、充分协商，权利人愿意作出让步的，可以综合考虑历史和现实状况、权利人处分权利的内容，按照“三个有利于”原则进行确权。

（三）行政机关适用“三个有利于”原则确权，应举证说明确权结果如何符合“三个有利于”

在无充分证据证明争议山林土地的权属在纠纷前已全部归哪一方所有的情况下，政府适用“三个有利于”原则进行确权的情况较为普遍。适用“三个有利于”原则进行确权，虽是《广西壮族自治区山林土地水利权属纠纷调解处理条例》赋予政府的行政自由裁量权，但并非可以任意行使，仍需立足于一定的事实，即政府应当对其确权结论如何符合“三个有利于”进行说明、举证，否则不足以证明其确权行为的合法性。然而，实践中部分行政确权决定仅简单援引“三个有利于”原则进行确权，并未举证说明为什么这样划分争议山林土地是符合“三个有利于”的;行政诉讼阶段，部分行政判决则简单认定政府适用“三个有利于”原则对争议地进行“适当地划分，并无不当”，并未审查行政确权结果是否真的“适当”。如此确权、判决，难以确保所有确权结果都能做到真正有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定。例如，争议地范围内的A地块虽无充分证据证明在纠纷前权属归哪一方所有，但由甲队在争议前数年已经花费大量人力物力财力平整和提高地力，種上了生长周期长、不易移植的珍贵木材，若政府疏于认定这一细节，仅以整个争议地权属不清为由，就自由裁量将A地块确权给乙队、将争议地范围内的B荒地确权给甲队，即是滥用行政自由裁量权和确权结论不符合“三个有利于”的表现。

总之，山林土地权属纠纷案情复杂，“四固定”时山林土地权属调整事实清楚多是权属调整事实不清的情况，我们应视个案具体情况，在正确分析认定证据的基础上，综合能够查明的相关事实以及遵循“三个有利于”原则，才能对此类纠纷作出准确的处理结果。

注释：

[1]参见《广西林业产业快速发展，成全国最重要的木材生产基地》，中国红木网http：//www.hongmu.info/a/xinwen/112365.html，最后访问日期：2020年7月16日。

[2]根据 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第2条规定：“本自治区行政区域内个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的土地山林水利的所有权或者使用权纠纷（以下简称土地山林水利权属纠纷）的调解、处理适用本条例。”此处行政调解处理程序是行政诉讼前置程序的统称。