“醉驾电动自行车”型危险驾驶案件社会治理研究

常丽 于倩 莫菲

摘 要：当前，醉酒驾驶型危险驾驶持续推高国内刑事犯罪率，在刑事案件占比中位列第一，其中醉酒驾驶经鉴定为机动车的电动自行车而被判处刑罚的情况也时有发生。行政机关对电动自行车监管缺位问题一直存在，理论界对“醉驾电动自行车”罪与非罪没有定论，实务界对不断涌现的案件机械应对，加之民众对电动自行车的性质缺乏认知，因此如何妥善处理此类案件是摆在检察机关面前的一套完善社会治理体系的综合性试卷。检察机关应通过依法用好不起诉权、打通“两法衔接”壁垒、引入社会公益服务惩戒制度等途径妥善处理案件，使人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

关键词：电动自行车 危险驾驶罪 社会综合治理

一、问题提出的背景

（一）“醉驾”入刑推高刑事犯罪率引发争议

我国《刑法修正案（八）》第22条增设危险驾驶罪，“醉酒驾驶机动车”作为一种危险驾驶犯罪行为进入刑法规制范畴。罪名适用之初，该罪的立案处罚一定程度上存在“唯酒精含量论”的倾向，只要行为人静脉血酒精含量超过80mg/100ml，就会被科以刑罚。2017年5月《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见（二）（试行）》（以下简称《指导意见》）出台，该意见明确醉酒驾驶机动车应当综合考虑被告人的醉酒程度、机动车类型、车辆行驶道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情况，准确定罪量刑。对于情节显著轻微危害不大的，不予定罪处罚;犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。之后部分省份也出台地方性规定，对情节显著轻微的危险驾驶案件可作不起诉处理。但根据最高人民法院发布的2019年上半年全国法院审判执行数据，在全国法院审结的刑事案件中，危险驾驶罪已超越盗窃罪，跃居第一位。在恶性刑事案件日益减少的今天，中国的犯罪率被危险驾驶罪这个轻刑罪名持续推高。基于此，不论是理论界还是实务界，甚至是普通民众对危险驾驶入刑利大于弊，亦或弊大于利的讨论越来越热烈，危险驾驶罪成为最受关注的罪名之一。

（二）“醉驾电动自行车”罪与非罪存在争议

电动自行车是否属于机动车？醉酒驾驶电动自行车是否按犯罪处理？长期以来，相关法律和司法解释对此无明确规定，司法实践中亦认识不一。

一种观点认为醉酒驾驶超标电动自行车应当按危险驾驶罪处罚。理由是超标电动自行车系机动车，醉酒驾驶机动车即符合危险驾驶罪的构成要件，醉酒驾驶超标电动自行车按犯罪处理没有理论上的障碍。内蒙古扎鲁特旗法院就曾对白某醉酒驾驶超标两轮电动车的案件作出危险驾驶罪的认定，判处白某拘役2个月20天、罚金5000元的刑罚。笔者所在地河北省沧州市，2019年全市交警部门移送审查起诉该类危险驾驶案件13件，检察机关对其中2件依法作出相对不起诉决定，其余提起公诉的11件案件均被法院以危险驾驶罪定罪处罚。

另一种意见则认为不宜将超标电动自行车认定为“机动车”，醉酒驾驶超标电动自行车亦不应当按犯罪处理。理由在于对电动自行车的国家强制性规定属于技术性规范，是针对生产者、经营者的科研、生产、经营活动而设定的标准。对于超标电动自行车是否属于机动车，并无行政法规的明确规定，因此不能据此认定超标电动自行车属于刑法意义上的机动车。例如最高人民法院刑事审判庭编撰的《刑事审判参考》第94集第894号案例林某危险驾驶案即为醉酒驾驶两轮电动自行车，基层法院按危险驾驶罪作出判决，但指导意见却对此案的处理发表了相反意见，认为此类案件不宜按犯罪处理。

上述两种意见争议的焦点为依据国家强制性标准鉴定为超标的电动自行车属于机动车是否具有行政法意义上的可处罚性。基于此驾驶超标电动自行车行为是否能够纳入刑法规范调整尚无定论。

（三）“新国标”背景下仍有大量遗留问题亟待解决

2019年4月15日，《电动自行车安全技术规范》强制性国家标准（以下简称“新国标”[1]）正式实施，标志着电动车行业新纪元的开始。“新国标”对电动自行车的范畴作了具体规定，进一步规范了电动车的生产经营活动。但是由于长期缺乏有效规范，电动自行车的行业管理存在大量遗留问题，大量改装车、超标车仍然在售并且上路行驶，“新国标”无法解决这些实际问题。目前有部分省份制定了相应的实施管理办法，细化当地电动自行车的管理与规范，管理办法一般对超标、改装车保留了3年过渡期。例如《贵州省电动自行车管理办法》规定，不符合国家安全技術标准的，发放临时通行标识，对发放临时通行标识的电动自行车设置3年过渡期，过渡期满后，不得上路行驶。陕西、河南、北京等地也相继出台相关规定，开始对电动自行车进行登记和驾照办理，并对超标、改装电动自行车规定了过渡期。但由于还有部分省份尚未出台相关办法或规定，全国范围内3年过渡期的界限并不统一，过渡期内醉酒驾驶超标、改装电动自行车是否按犯罪处理仍然是摆在司法机关面前的一道难题。

二、“醉驾电动自行车”型案件办理现状

（一）民众对醉驾电动自行车的违法性认识不足

“新国标”出台以后，虽然全国各主流媒体与新闻媒介纷纷进行报道，但在实际生活中，普通民众并不能准确判断自己正在使用的电动自行车是否超标，对醉酒驾驶电动自行车是否会涉嫌犯罪也没有足够的认知和理解。笔者在河北省沧州市市区主干道的非机动车道，随机调查了100名驾驶电动车的普通民众，当被问及“新国标”和酒后驾驶电动自行车是否会被处以刑罚的问题，只有2名被调查者明确表示知晓“新国标”内容，10名被调查者表示听说过“新国标”，但并不清楚具体内容。近九成的电动自行车车主表示并不知晓“新国标”，并且不认可醉酒驾驶电动自行车应被判处刑罚。

（二）“醉驾电动自行车”型案件逐渐增加

机动车醉驾入刑以来，“喝酒不开车，开车不喝酒”的观念已为大众广泛接受，但与此同时，饮酒后驾驶电动自行车代步也渐渐成为一种普遍现象。“新国标”出台前，由于缺少统一权威的认定标准，行为人醉酒驾驶电动自行车发生事故后，对涉案车辆是否系机动车往往存在疑问，加之该行为是否成立犯罪亦存在争议，因此公安机关移送检察机关审查起诉的案件数量相对较少。但伴随着“新国标”出台，各项参数的明确为统一认定标准提供了权威依据，醉酒驾驶电动自行车、电动摩托车发生事故后，交警部门均会对事故车辆进行鉴定。凡是经鉴定为机动车，且驾驶人血液洒精含量超过入罪标准的，交警部门均会将案件移送检察机关审查起诉。

（三）没有统一标准，执法尺度不一

目前，笔者所在地河北省省级司法机关尚未出台《指导意见》的实施细则，因此在司法实践中，对公安交管部门移送审查起诉的案件，检察机关法律适用标准不一现象较为突出，尤其是地域差别更为明显。而且上文中提到的浙江、上海、江苏、河南、湖南、天津等地检察机关出台的关于醉驾案件的不起诉标准中，也鲜有对醉驾电动自行车的明确处理意见。因此，在此地不起诉的案件，彼地却会被判处刑罚的情况屡见不鲜。

三、社会综合治理不足的表现

“醉驾电动自行车”型危险驾驶案件出现的种种问题折射出的是社会综合治理的不足。

（一）电动自行车行业监管规范不力

电动自行车产生之初，由于行业规模尚未形成，技术参数有待明确，相关法律法规规定明显滞后，生产商出于对商业利益的追求，纷纷在概念上钻空子，迎合消费者对高速度的需求。大量生产商在电动自行车速度、载重等方面擅自违反生产技术规范标准，电动自行车和摩托车“赛跑”的情形越来越多。由于监管措施缺位，这样的行为不但没能得到有效遏制，企业反而抱着“法不责众”的信条相互效仿。即使是行业标准颁行后，电动自行车设计时速远超国家标准的现象也并未杜绝。这样的电动自行车难以在有效距离内减速，极易发生交通事故，也为危险驾驶犯罪埋下重大隐患。当监管措施不力时，隐患不能在早期被发现和排除，最后只能由刑法来规范。

（二）行业标准、行政法与刑法衔接缺位

野蛮竞争的市场产品，不具备专业知识的普通消费者，尚无定论的刑事处罚……种种乱象折射出认定醉酒驾驶电动自行车统一、规范、科学标准的缺失。“新国标”的出台，虽然在一定程度上明晰了电动自行车的范围，但由于该行业标准并非严格意义上的法律法规，加之道路交通安全法等行政法规并未明确将超标电动自行车认定为机动车，因此若将醉酒驾驶超标电动自行车的行为认定为危险驾驶罪，有违背罪刑法定原则之嫌。行业标准与“两法衔接”缺位，使得司法机关对醉驾超标电动自行车的处置标准不一，进退两难。这既不利于化解社会矛盾，也在很大程度上影响了司法机关参与社会综合治理职能的发挥。

四、检察机关助力社会综合治理的意义

电动自行车作为人民群众常用的出行工具之一，无疑是关系到民生的重要物资。醉酒驾驶电动自行车型危险驾驶罪虽然处罚较轻，但该类案件处理的妥善与否直接关乎人民群众的切身利益，直接关乎人民群众能否在每一个司法案件中感受到公平正义。尤其是行为人若因此被判处刑罚，则有了犯罪记录，公职人员可能会丢失工作，非公职人员也可能会在子女上学、入伍、就业等方面受到影响。因此如何避免此类案件数量激增，是检察机关维护稳定大局的政治责任，也是检察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化中体现检察担当的重要使命。

检察机关作为创新社会治理、建设平安中国的重要力量，在推进社会治理现代化上承担着重要责任。自上而下的“捕诉一体”办案机制改革更为检察机关参与社会综合治理插上了一双“翅膀”。审查逮捕向后延伸，审查起诉向前辐射，有效打通了“捕”与“诉”之间的壁垒，在整合优化办案资源的同时，使得检察机关开展认罪认罚和矛盾化解的触角前移，并在推动行业规范、堵塞监管漏洞方面有了更大的作为空间。因此，在这样的历史机遇下，检察机关更应该立足职能，充分发挥“捕诉一体”的优势，构建“1+1>2”的办案新模式，为参与社会综合治理贡献检察智慧。

五、检察机关推动社会治理现代化的作为空间

检察机关执法办案不单是一道如何惩治犯罪、维护稳定的考题，更是一套完善社会治理体系的综合性试卷。醉驾案件高位运行，并呈增长态势，社会治理成本和治理难度持续增大，如何破解该问题，作为社会综合治理重要力量之一的检察机关责无旁贷。以醉酒驾驶电动自行车案件的妥善处理为着眼点，笔者建议可以从以下方面着手。

（一）依法用好不起诉权，加快案件繁简分流

目前部分省市出台的危险驾驶实施意见包含了醉酒驾驶电动自行车型危险驾驶案件的不起诉标准，但有的省份尚未制定这样的标准。针对醉驾电动自行车型危险驾驶犯罪，既要防止“去犯罪化”倾向，又要把握“罪责刑相统一”的法律原则，因此笔者认为最高人民检察院应尽快联合相关部门出台办理该类案件的司法解释或在省级范围内确立统一标准，制定具体操作层面的规范性文件，适用简易程序和速裁程序，简化办案流程，针对行为人醉酒程度低且未发生交通事故或其他严重后果的，可以考虑适用不起诉。

（二）坚持谁执法谁普法的原则，加大法律宣传教育

如上所述，人民群众对“新国标”的知晓度不高直接影响了该标准的实施。笔者经调研发现，地级市所辖县区检察院对醉驾电动自行车案件的处理标准也不尽一致。有的案件作出了不起诉决定，有的案件起诉到法院，法院对行为人判处拘役（部分宣告缓刑）。笔者认为“不起诉公开宣告”是一种非常好的普法形式，既体现了法律的严肃性和权威性，又体现了检察机关的人文办案模式，不仅节约了司法资源，而且提高了司法公信力，新修改的《人民检察院刑事诉讼规则》也对这一制度进行了明确。同时还可联合公安交警部门开展专题宣传活动，搭建法律服务直通车，以案释法，强化法治宣传教育，使超标电动自行车危驾入刑的观念深入人心，达到“办理一案，教育一片”的良好警示作用，最大限度预防犯罪。

（三）打通“两法衔接”“最后一公里”，探索實行检察建议“诊疗式”工作方法

实践中犯罪情节显著轻微可以作不起诉处理，但是行政处罚不能缺位。要以明确的处罚来引导民众遵守规定，对行为的违法性有足够认知。针对行政处罚缺位的问题，建议可通过召开联席会议、制发检察建议等形式，坚持以问题为导向，为相关部门“把脉开方”，找准症结，切中要害，确保建议对策于法有据、合情合理、言之有物，合力攻关解决瓶颈难题。同时检察机关可以与行政管理部门研讨对电动自行车实行类似电动汽车形式的补贴标准，加速超标车、改装车“去存量”，为进一步实现新上路电动自行车的规范管理扫除障碍。

（四）引入社会公益服务惩戒制度，探索醉驾非刑治理新模式

社会公益服务惩戒在国外司法实践中比较普遍，不但可以体现法律宽严相济的原则，更能诠释刑罚是手段而非目的的教育内涵。近年来我国对醉驾案件中犯罪情节轻微情形的处理也日益科学化、合理化。《指导意见》确立了醉驾行为视危害程度不再“一刀切”入刑的理念。因此司法实践中，对于犯罪情节轻微的案件，只要符合不起诉条件，即可作出不起诉决定。司法不应是冰冷的执法，更应是对违法行为的惩戒和规范。建议对醉驾电动自行车案件引入社会公益服务惩戒制度，对公安机关不按犯罪处理、检察机关作出不起诉决定、法院判处免予刑事处罚的行为人，在处以相应行政处罚的同时，组织开展学习交通安全法律法规、协助交警站岗执勤、现场维护交通秩序、劝纠轻微交通违法行为等系列公益活动，并由公安交管部门进行监管。

（五）推进诚信体系建设，强化社会责任意识和规则意识

社会诚信体系的建立和完善，是国家治理体系现代化的应有之义，也是检察机关推动社会诚信建设的法治化手段。“人无信而不立”，建议将酒驾醉驾行为纳入公民个人信用体系，对醉驾等不良行为给予惩处，并对社会公开，短时间内不予消除，以制约其社会活动。通过切实的利益导向，在全社会形成不敢犯、不能犯、不想犯的价值认知，从根源上消除醉酒驾驶电动自行车现象。

注释：

[1]“新国标”对电动自行车的范畴作了明确具体的规定：电动自行车最高车速不能超过25千米/时、整车车体自重小于等于55千克、整车车体宽度小于等于45厘米、骑车时车速达到15千米/时必须发出提示音、前后轮中心距不能大于1.25米、鞍座长度不能大于35厘米、蓄电池标称电压不能大于48伏、电机的额定功率不能大于400瓦、必须有脚踏骑行功能等。