当下中国治理体系下基层政府政策执行逻辑＊

廖锋江，周建国

（南京大学政府管理学院，南京210023）

一、研究背景与意义

政策执行偏差是各国政策落地时普遍存在的现象。针对政策执行偏差的研究，从视角上来看有自上而下的视角与自下而上的视角。前者以普雷斯曼和维尔达夫斯基对“奥克兰计划”［1］的失败为肇始，后者以利普斯基创设的“街头官僚”理论［2］为典型。中国学者通过消化吸收西方国家的研究成果，就中国的政策执行偏差现象进行了全面的分析研究。部分学者通过借鉴西方国家的理论工具，用以分析中国的政策执行偏差现象，或验证其在中国环境下的适用性，如有学者借鉴了“模糊—冲突模型”“交易成本”“信息不对称”“逆向选择”“政策博弈”等理论与分析工具，对中国的政策执行偏差进行了分析诊断，并提出若干减少政策执行偏差的对策；另有学者在借鉴西方国家理论工具的基础上，结合中国的现实场景，发展出具有中国特色的分析模型与框架，用以分析中国的政策执行偏差行为，如“中央政策的明晰度——地方政府的学习能力”［3］、“政策路径的明晰度——部际协同的需求强度”［4］、“政策路径的明晰度——对地方政府的激励性”［5］等分析模型，通过将前因变量与政策执行类型结果相结合，以阐明各类执行现象的内在逻辑。还有一类学者，并未直接从政策执行的角度切入，而是在分析研究中国治理体系时，兼就政策执行进行了论述，如周黎安的“行政发包制”［6］、曹正汉的“中央治官、地方治民模型”［7］、周雪光的“帝国的治理逻辑”［8］，根据这类学者的研究，政策执行偏差可以认为是当代中国治理体制下必然的结果。

应该说前两类学者为中国政策执行偏差的成因与改善提出不少具有价值的看法，但由于未把握到“当代中国制度”层面的根本动因，相关改进措施也只可能是局部性修补，势必无法杜绝政策执行偏差的制度内再生产。而从治理体系论及政策执行偏差的学者，虽点明了政策执行偏差在现有治理体系下发生的必然性，但因其理论旨趣并不在于分析政策执行偏差以及如何减少政策执行偏差，导致其理论研究更多偏向中观层面的政府间关系分析及相关政府行为描述，从而未能深入地分析治理机制下基层政府官员在政策执行中的决策与行为逻辑所在。

鉴于制度构成了行动者的具体背景，并且对行动者的行为产生了某种约束，故研究中国的政策执行偏差，离开制度背景当无法深入探究政策执行偏差的根源。而从制度背景去理解政策执行偏差，需着重研究制度约束是如何影响行动者的决策与行为，以及在何种情景下会导致政策执行偏差的产生。本文认为，当下中国的治理体系正是基层政策执行的关键制度变量，分析基层政策执行需要从理解治理体系入手，考察中国治理体系是如何为基层政府官员设定选择约束。同时，过往对中国基层政策执行研究主要是从基层政府主官与基层公务员两个群体展开，前者一般指县（市）和乡镇的党委书记或行政首长，后者则是基层政府（乡镇、街道）的公务员，县（市）区政府负责一线执法或者直接与民众接触的业务部门的公务员（如公安、城管、社保、医保、养老等部门），对县（市）的具体职能管理部门的政策执行逻辑研究偏少。鉴于基层政府主官和具体职能管理部门官员在治理体系下具有不同的角色和地位，他们在治理机制下遵循着什么样的政策执行逻辑，有必要进行深入分析与梳理。

二、基层政府主官的政策执行逻辑

行政发包制是周黎安提出的理解中国治理体系的分析框架。在该理论中，其认为行政发包制是混合外包制与科层制的一种理想类型；相较于外包制与科层制，行政发包制在行政权的分配、经济激励和内部考核与控制三个维度存在着系统性的区别。在行政发包制中，中央政府与地方政府属发包—承包的关系，中央政府拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），而地方政府则享有具体的执行权和决策权，并且还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权。［6］在该体制下，从中央到地方，各级政府通过层层发包的方式实行目标责任的向下传递，上级政府通过默许、交换或隐形授权的形式给予下级政府在政策执行领域内以自由裁量权。［9］周黎安同时认为，行政发包制与官员晋升锦标赛制的共同作用，主导了中国经济多年来的高速成长。

行政发包制为我们理解基层官员的治理行为提供了较好的制度背景，那么在这种制度背景下，基层的政策执行遵循着什么样的逻辑？行政发包制与官员晋升的锦标赛机制适用于理解基层的政策执行行为吗？在关于理解和分析个体的决策及行为方面，行为经济学或可作为一种有效的理论工具。行为经济学发端于对传统经济学效用最大化假设的修订，在传统的经济学理论中，个体决策会遵循效用最大化原则，但当将该理论用于解释与预测现实中个体的行为时，却发现大量与传统经济学描述相背离的现象。［10］基于这种理论与现实之间的偏差，行为经济学家们发展出“前景理论”（也叫预期理论）、“心理账户理论”等来对人的决策行为进行描述预测，并取得了相当重要的进展。［11］

根据行为经济学理论，个体在决策时经历了信息的编辑、评价等阶段，在信息的编辑阶段，最核心的是参考点的选择，也即决策人用以评价损益的原点。决策人考量的参考点，一般有现状值、抱负值、社会参考值等几种情况。［12］那么在中国治理体系下的基层政府主官，其设定的参考点会是什么呢？由于晋升意味着更高的权力与地位，同时也可以获得更高职位的机会，而如果没有在相应的年龄实现晋升，就可能永远失去晋升机会［13］，故官员有极高的动机和压力晋升到更高的职位上；而政绩与官员的晋升有着极强的相关性，因而基层官员如果想要晋升，就必须在政绩竞争中处于相对排名较高的位次，并将此设定为其努力目标；因此基层政府主官极可能将政绩排名目标位次作为其决策的参考点，并以此来评估损益。

政绩排名目标位次一旦成为基层政府主官决策的参考点，其所面临的各个选项都将纳入此背景框架中进行权衡。在政策执行情境中，其将对来自于上级政府的政策执行要求进行价值评估；当某一政策（如节能减排政策）的执行极可能有损于其政绩排名目标位次的达成时，执行该政策对于该官员来说就意味着损失。根据行为经济学的观点，决策人将对损失进行规避，这意味着基层官员极有可能选择不执行政策，如果在政策规定中针对基层政府主官不执行政策作出相应的处罚威胁时，是否会改变他们不执行政策的倾向呢？常规情况下，虽然政策出台方宣示了不执行政策会有相应处罚，但在基层政府主官的决策认知中宣示的惩罚并不意味着现实的惩罚，而只是可能的惩罚，实际情况是，在当代中国的治理体系中，由于实施的是下管一级的干部管理机制，决定了中央政府不大可能直接决定县（市）和乡镇官员的升迁与惩罚，又由于中国疆域辽阔，经济社会文化情形复杂，如果中央政府要实施监督惩罚，成本尤为巨大，所以当基层政府主官面临执行政策或不执行政策的选择时，执行政策意味着确定的损失，而不执行政策意味着不一定发生的损失（惩罚），故基于损失规避的观点，基层政府主官倾向于不执行政策。但为了避免造成直接对抗上级政府的印象，或者也尽可能在上级政府可能采取的监督措施中隐藏自己不执行政策的实质，会做出一些表面执行的举动来，以减少不执行政策可能面临的惩罚风险。因此，对于基层政府主官而言，其政策执行逻辑是在参考点（政绩排名目标位次）明确的基础上依据收益或损失的情况对各项政策进行过滤与筛选，也即执行哪些政策，不执行哪些政策。同时，针对不执行的政策，其可能会为规避潜在的惩罚风险而做出一些表面性执行的举动。另外随着上级政府注意力的转变，当某些政策的问责风险不断增强，乃至会影响到其政绩排名目标位次时，其执行方式也会发生转换。因而，基层政府主官采取的政策执行方式取决于对执行或不执行上级政策对政绩影响的权衡。基于上述分析，我们建立起如下的基层政府主官政策执行方式矩阵：

图1基层政府主官政策执行策略矩阵

由此看来，基层政府主官在面临政策执行任务时，存在四种可能的策略选择的情景。

1.选择矛盾区①：此种情景下，基层政府主官面临的是一种执行政策将强烈影响政绩目标的达成，而不执行政策极可能被问责而影响晋升的场景；其最终的选择，仍取决于执行与不执行两种方式哪种对达成政绩目标的伤害更大，从而“两害相权取其轻”。竺乾威对“十一五”期间各地政府落实中央节能减排政策所采取的“拉闸限电”的行为进行了分析，在该政策执行情境中，基层政府主官面临着落实节能减排政策影响当地经济发展，不节能减排会被“一票否决”的矛盾情境；最终基层政府主官们在评估损失后，采取“拉闸限电”的方式执行节能减排政策，避免政绩上的“一票否决”。［14］

2.行政性执行②：在此情景下，基层政府主官在执行政策时对政绩没什么负面影响，但在不执行政策时却很可能被问责，在规避损失的考虑下，基层政府主官将会较严格地按照政策要求，采取行政性执行策略，保障政策落地；这一政策执行情景的典型案例是在中国执行长达30多年的计划生育政策。

3.象征性执行③：在该象限中，基层政府主官如果执行政策，将会强烈影响政绩的实现；如果不执行，由于缺乏强有力的问责机制，一般不会对基层官员的政绩产生较强的负面影响。因而对于该类政策，基层官员会采取象征性执行的策略，出现诸如明动暗不动、只宣传不落地等现象。典型案例如在落实中央的环境治理政策时，由于污染大户往往是当地的利税大户，如果采取环境治理政策，势必影响当地的经济发展，又由于在环保领域很少有干部单纯因为违反环保纪律而受到党内纪律调查或处分［15］，故很难避免象征性执行的作法；比如地方的环境部门对本地大型企业收取了罚金，然后将收取到的数额转而放入地方政府的腰包，政府接着再提供给企业，诸如免收大致相当于所征罚金数额的税收。类似的案例不在少数。［16］

4.自由裁量区④：由于在此情景下，执行与不执行都不会强烈影响政绩，故基层政府主官对此类政策既不会有强烈的支持态度、也不会有强烈的反对态度。处于此象限的政策在基层政府主官的政策执行优先级中，排位相对靠后；而该类政策的执行，更多的受其他变量的影响。自由裁量区有很多典型政策，如农村扶贫、医疗、教育、社会保障等。

三、基层政府职能部门官员的政策执行逻辑

如果说基层政府主官在行政发包制与官员晋升的锦标赛机制约束下遵循着以政绩排名目标位次为参考点，对上级政策进行筛选评估，以决定是否执行的逻辑，那针对县（市）政府的职能部门官员，是否适用上述逻辑呢？另外，在基层政府主官选择中属于“自由裁量区”的诸项政策，是否由基层政府主官随心所欲的自主决定？在进行正式分析前，我们有必要对中国治理体系下的政府组织架构和管理机制进行简要的说明。从纵向来看，当前中国政府设置了中央—省—市—县—乡镇五级架构，每一级政府实施党委领导下的行政首长负责制，其中省、市、县、乡镇的党委书记和行政首长承担着所在行政区域的全面管理工作；从横向来看，除乡镇外，每一级政府又根据不同的业务职能，设置了若干互相平行的职能部门，如教育、科技、民政、人力资源和社会保障、农业农村、医疗保障等部门，这些职能部门一方面需要接受上级职能部门的业务指导和督查，但在人事任免、财政经费等方面又由所在地方政府主管，每级政府或每个职能部门都依据法律法规享有相应的管理权限，这在事实上形成了中国治理体系下多重权威中心的结果。［9］

图2基层职能部门政策执行策略选择矩阵

通过上文的论述，我们似乎可以这样认为，凡强烈影响基层政府主官政绩的政策经其评估认可，并辅以人事、考核监督、激励政策后，一般都能够按照其确定的政策执行方式得到实施。而不在基层政府主官注意力范围内的政策（自由裁量区内的政策），则会通过政府组织的垂直条线也即上下级政府的职能管理部门进行层层下达，而基层政府职能部门官员无论是从法定职责的角度还是出于完成同上级职能部门签订的目标管理责任制的角度［17］，都有压力落实相关政策要求。但基层政府职能部门在执行政策时，却面临着以下三个不利条件：（1）政策的“多属性”特征，由于政策往往拥有一个以上的目标，这些目标分别指向政府不同的职能部门，并且需要它们之间的协同和配合，从而形成了多元参与者的复杂网络关系［18］；一般情况下，参与者越多，由于大家在目标、利益、价值观、资源等方面存在着差异，客观上要达成共识、形成协同的交易成本越高；（2）由于当前政府组织体系的设计与权力分配特点，某一主导政策执行的职能部门与同级职能部门、乡镇间并无相互隶属关系，因而不能向另一个单位发出有约束力的指令，促使其他的权威中心按照自己的意图行事，而且因为各自掌握着关键的权力和资源，反而可能出现政策执行中的“否决点”现象［19］，即相关各方根据自身的利益诉求，利用正式或非正式的规则否决政策，从而延阻政策的实施；（3）又由于这些政策属于基层政府主官的自由裁量区，基层政府主官并无强烈的动力推动政策的执行，因此当下属部门之间对这类政策的执行存在较大的矛盾和冲突时，基层政府主官往往不会强行压制政策执行的反对意见，这客观上导致主导该政策执行的职能部门从上级获得的支持资源有限。因而，虽然基层政府职能部门会主导推动处于自由裁量区的政策，但其最终的执行方式却取决于横向相关职能部门与纵向乡镇政府对政策执行协同的抗性强弱。根据上述分析，我们可以得出该类政策的政策执行方式矩阵（图2）：

1.行政性执行①（横向协同抗性弱—纵向协同抗性弱）：在这种政策执行情境中，负责主导政策执行的职能部门能够得到来自横向其他职能部门的支持，同时也能得到来自纵向乡镇政府的支持，故政策一般能够得到较好的支持。这类政策在执行过程中资源配置一般都比较到位，且不存在明显的伤害其他部门利益的状况，如农业补贴政策的执行。［20］

2.象征性执行②（横向协同抗性强—纵向协同抗性强）：在这种政策执行情境下，由于存在目标或资源等方面的冲突，导致主导职能部门所负责的政策无法得到其他组织的认可，在没有其他权威支持且问责压力不大的情况下，该职能部门极可能放弃实质性推动而采取象征性执行的方式，如仅做政策宣传或政策文件的传达。

3.变通性执行③：随着横向或纵向协同抗性由弱转强，负责主导政策执行的职能部门会同相关各方进行沟通协商，在这种多元主体互动的场域中，各方就政策执行表达自己的诉求与调整性意见，而主导政策的职能部门为获得各方的支持极可能对政策内容进行再设计，整个政策执行呈现变通性执行的特点。典型的政策案例如有学者在研究妇女小额担保贷款财政贴息政策执行时发现，由于涉及妇联、财政、金融等横向部门间的协同，但各方对政策又存在不同的诉求点，在反复的沟通谈判下最终发生政策目标对象大幅调整的现象。［21］

四、总结

基于前文的分析，我们可以得到这样的结论，在基层政策执行中，存在象限分明但又相互影响的政策执行逻辑，基层政府主官主要遵循个体理性决策理论，而基层政府职能部门的官员更多的符合政策执行网络理论：

1.个人理性与集体理性。从政策执行的选择逻辑来看，基层政府主官们在现行治理机制下将根据政策执行给个人政绩带来的影响选择执行或不执行政策，在这里更多的体现个人理性选择的特征。而基层政府职能部门的官员们则需要同横向的其他职能部门与纵向的乡镇政府进行沟通协商，以期获得支持与协同，体现着集体理性选择的特征。

2.单权力中心与多权力中心。从制度环境来看，由于行政发包制的存在，基层政府主官获得在政策执行、经济激励、人事管理领域的诸多管理权限，在“块块”上拥有极大的权威，因而在政策执行中能够很大程度保障自身的意志得到贯彻。而基层政府职能部门的官员在政策执行、经济激励、人事管理方面的权限仅在本职能部门内部，缺乏跨组织的权威影响机制，故事实上各基层政府职能部门呈现多权力中心的格局，政策执行的可能性与各组织间交易成本大小相关。

3.从政策执行的动态过程来看，来自上级政府的政策在落实中经历了层层的筛选淘汰机制。基于政策对个人政绩影响的评估，基层政府的主官们对政策的执行方式与资源配置作出了第一轮选择，而未获得主官们关注的政策（处于自由裁量区内的政策）将由对口职能官员们负责推动，但其最终的执行方式和执行结果取决于横向和纵向官员们的支持和配合程度。因此可以看出，上级政府的政策在基层落实执行中经历了基层政府主官——基层政府职能官员们两轮的筛选与抉择。

上述政策执行逻辑，根植于当前中国的治理体制背景中，身处其中的基层政府的官员们所呈现出的各种政策执行行为具有稳定、持久的行为再生产特点。行政发包制和官员晋升的锦标赛机制构成基层政府主官们的行为背景，而碎片化权威则成为基层职能部门官员们的制度约束。当然，中央或上级政府针对政策执行过程中发生的种种“异象”，会通过一系列机制的设计与实施，以期纠正政策执行中的偏差与问题，如“专项治理”“纪委巡视”“一票否决”“领导小组或协调小组”［22］、“领导人的现场主义”［23］等等。这些机制或借助绩效激励调整改变基层政府官员的偏好，或通过强化监督增大基层官员的问责风险，或寻求减少交易成本促成各组织间的协同，在一定程度上提升了政策执行的效率与效果。

从本质上来看，中央或上级政府的一系列纠偏举措都属于自上而下临时性的管控策略，相当于将原先默许的权力阶段性地收回，以期对下级官员产生威慑，这在推动政策执行上或许有一时之效，但难有长久之安。由于治理成本、信息不对称等各种条件的限制，中央或上级政府无法持续地依靠动员性机制来跟踪政策执行的落实，故随着各类专项治理结束、领导人的注意力转移，制度内行为再生产又死灰复燃。因此，如果要根除政策执行中所产生的各种问题，唯有从治理机制入手，思考如何提升基层政府的治理能力。