1945-1990年英国社会福利制度改革及理论基础

冯相宇

关键词：改革;撒切尔主义;凯恩斯主义;福利政策

一、1945-1979年英国社会福利改革及理论基础

（一）凯恩斯主义的盛行

19世纪末到20世纪初，英国的费边社会主义出现，他们强调平等和效率，他们认为当个人利益与社会利益冲突的时候，一定要以社会的利益为出发点，只有使社会利益最大化，整个社会才会在高效率的水平上运行。他们对待平等的态度则是认为平等不仅要使有才能的人得到上升的机会，更重要的是要使不能上升的人也能过上像样的生活，如果成功者与失败者之间的收入差别过大，将会造成失败者的不满而使社会解体。据此理论，费边社会主义者提出了由国家制定“最低生活标准”的主张，还提出了在工人工资，住房，工作环境，受教育权利等方面的改革如果说费边社会主义思想只是从理论上确定了英国现代福利制度的若干原则，那么凯恩斯主义则为英国一步步走向福利国家提供了切实可行的措施。凯恩斯于1936发表了《就业、利息和货币通论》，提出了扩大公共开支，降低利率，刺激消费等若干法则来应对当下的经济危机。

（二）凯恩斯主义主导下的1945-1979年的社会福利制度改革

二战后工党在大选中的大获全胜使得艾德礼成为新一届英国首相，而他在任期间，为响应人们强烈的社会改革要求，提出了明确的建设福利国家的想法，这一系列构想涉及了住房改革，教育改革，医疗改革，并且以立法的方式确定下来，他于1946-1948年间通过了《国民医疗保健法》，《国民保险法》，《国民补助法》。工党的立法奠定了战后几十年英国社会福利政策的基调，这些政策无一不体现了贝弗里奇报告的核心内容，即一个由政府主导的，强调全民普享型原则的福利制度，这在一定程度上缓和了英国在战后复苏时期的社会矛盾，促进了社会公平。1951年，保守党在选举中击敗工党上台执政，也开始接受工党建立一个全方位社会福利制度的理念，他们承袭了大部分工党执政时期的改革措施，保守党在工党国家养老金的基础上大力发展职业养老金制度，并在1958年制定出了关于养老金制度的白皮书，提出了养老金制度改革的三大目标，（1）把国民保险制度下的养老金制度建立在一种更加坚实的财政基础上;（2）向没有参加职业养老金制度者提供补贴;（3）保护和鼓励职业养老金制度的发展。^[1]1964年，工党重新执政，他们又再次提升社会保障津贴水平。并于1968年建立了健康与社会保障部，力图提高福利机构的工作效率。

（三）凯恩斯主义对社会福利制度改革的影响

在凯恩斯主义的主导下，英国的失业率在十年内一直稳定于1到2.5个百分点，社会的贫富差距也得到了较好的抑制。但进入60年代，英国的经济发展出现了滞涨的现象，失业和通货膨胀成为这一时期的主题。到了70年代，英国的年增长率低于了2%，甚至呈现出了负增长的趋势。社会问题也随之而来，1978年，英国的失业人数高达160万，工会连续发动大规模罢工，每年因罢工损失的工作日少则1000多万个，多则2000多万个，1979年达到1926年以来的最高数字，即2947万个。^[2]凯恩斯主义的弊端显现出来，为找到解决当前混乱局面的路径，货币主义学派与供应学派开始活跃起来，他们批评凯恩斯主义一味注重需求而忽视了供应的一方，提高通货膨胀率和扩大公共开支的做法并不能解决就业率的低下，因此他们主张削减公共开支，而年年攀升的社会福利开支正在拖垮英国的财政，社会福利制度已经到了改革的边缘。凯恩斯主义在二战后的英国长期处于主导地位，可以说为英国走向战后复苏奠定了基础，是1945年-1979年间工党施政的行为准则，它是这个时期制定一切政策的理论源泉，但凯恩斯主义短暂的成功并不能证明它放在任何时期都能畅通无阻。随着60、70年代英国经济的停滞不前，越来越多的质疑声开始出现，反凯恩斯主义运动渐渐兴起，新保守主义的出现使得后来上台的保守党政府找到了去除凯恩斯主义弊端的手段，凯恩斯国家干预经济的理论不再占据主导。凯恩斯主义过多的经济干预被认为只注重需求，而忽视供给。忽视个人，企业，市场的价值，虽然它的出现最初是为了解决资本主义市场调节的不稳定性，但发展到后来却矫枉过正，反而一味强调干预，而忽视了市场调节积极的一面，不过总的来讲，凯恩斯主义为英国走向现代福利国家开辟了道路，所体现的普遍性，全面性得到人们长久以来的支持，不过这一切都是要建立在经济健康发展的前提下，而此时，人们更需要一次新的改革来使英国经济重新焕发活力。

二、撒切尔时期英国社会福利改革及其理论基础 

（一）撒切尔主义的基本内涵

信奉自由主义经济政策和货币主义政策的撒切尔上台之后对颓废的英国经济开始进行一系列的改革，企图扭转颓势，而对社会福利制度的改革也随之大刀阔斧地进行着，撒切尔主义与英国长期实行的凯恩斯主义完全相悖，它吸收了大量哈耶克的学说，认为不能一味强调集体主义而忽视个人的作用，它认为政府应当注重个人和企业的多样性，转变长期以来人们对国家的依赖性，强调竞争，而并不追求绝对的公平。这些理论在社会福利制度方面体现在努力争取国家责任与个人责任的协调与平衡，促进社会保障制度的良性发展。撒切尔政府十分看重个人和社会在福利政策改革中扮演的重要角色，降低一些社会保障项目的津贴标准，改变社会保障制度的普遍性原则，推行选择性原则，支持社会保障私营化与市场化，鼓励职业与私人养老措施等，都是为了提高个人在社会保障方面的责任感，这当然是为了降低政府的社会保障支出，同时也是为了实现英国社会保障制度的良性发展。撒切尔主义十分推崇自由主义经济，反对国家干预经济等形式的凯恩斯主义，十分看重市场的作用，这就意味着，英国战后建立起的社会福利制度中的集体主义原则和普享性原则基本上被否定，也就意味着政府将不再承担大笔的保障性支出。

（二）1979-1990撒切尔主义主导下的社会福利制度改革

撒切尔时期的福利制度改革。自20世纪40年代开始，英国的社会保障制度有了较大的发展，但是，这种发展存在一种明显的缺陷，这就是社会保障水平与经济发展水平之间难以保持协调， 二战使英国的经济遭受了前所未有的打击，特别是金融业和工业这两大产业。到1945 年，国家的黄金和外汇储备消耗殆尽。二战过后，英国的社会保障支出的增长速度远远超过国内生产总值的增长速度。社会保障支出占国内生产总值的比例从1960 年13.9%增加到1980的23.5%。^[3] 英国经过50年代～60年代的经济繁荣之后，遭遇到了二战后最严重的一次打击，发生于70～80年代的石油危机使得企业成本大大提升，随之而来的就是通货膨胀和企业的大量裁员。国内经济的持续的低迷，极大地影响了国家税收、企业投保和个人投保，使社会保险基金无法继续地壮大，而通货膨胀又促使社会保险支出大增。庞大的“福利”开支牵制住了政府用于投入经济发展拿的资金，使得英国经济在福利重压下步履蹒跚。因此要想扭转经济发展缓慢的局面就必须削减社会保障支出。既然要削减福利开支，她就做好了让市场和社会更多担负起责任的准备，因此改革主要包括以下几个方面：

首先，降低一些社会保障项目的津贴标准。在1980年，保守党政府就已经开始降低一部分社会保障项目的津贴标准。包括减少病人、失业者以及失去工作能力者的短期津贴，降低养老金津贴水平，将国家收入养老金的最高津贴水平降低到平均收入的20%，而不是工党政府时期的25%。^[4]（p79）除此之外，在诸多领域的支出比起工党执政时期也大幅削减。

其次，改变社会保障制度的“普遍性原则”，实施“选择性原则”，充分发挥个人在社会福利体系下的作用。英国公民长期享受高水平的福利待遇造成的负面影响就是个人过分依赖国家，失掉了内在的动力，整个社会的生产力大打折扣。保守党政府决定改变这种普遍性原则，除了保留一些基本的保障政策外，在其他相关社会福利方面推行选择性原则。1986年的社会保障法规定：新的收入补贴的发放仅限于有子女及丧失工作能力的家庭和特殊困难者，如单亲家庭、养老金领取者和丧失工作能力者。另外，产妇津贴只有低收入的家庭才能申请。^[5]

最后，推行社会保障私营化。社会保障私营化主要体现在医疗和住房两方面。1990年，英国颁布新的国民健康服务与社会关怀法，对国民健康服务制度实施私有化与市场化改革。法令的目标是要实现建立自主经营的国民健康服务公司，将它们从地方健康当局的控制下解放出来。地方当局只需负责制定目标和任务，并不需要直接参与管理。到1995年，几乎所有的英国医院以及大部分的社会关怀服务已经实现私营化与市场化。住房的私有化改革是撒切尔私有化政策中的一大重点。在1982年，政府在“金融法案”中引入减免税收政策，鼓励私人自建或出租私房。第二，缩减地方政府在住房建设及维护方面的开支。据《英国住房调查报告》（Inquiry into British Housing，1991）显示，社会住房供给的公共开支从在1980到1990年10年间从45亿英镑缩减到14亿英镑。同时，抵押利率税收削减的开支在十年间从21.9亿英镑上升到78亿英镑。^{[6]（p185）}

撒切尔政府的社会保障制度改革的影响。虽然“撒切尔主义”带有强烈的激进色彩，并没有从根本上扭转经济的颓势，但却也在这一时期取得了举世瞩目的成就，撒切尔夫人连任三届首相执政11年，国内生产总值增长率明显提高。以1982年为100计，1979年为84.2，1986年为142.1。自1981年来，英国的年实际增长率达3%以上，在主要西方发达国家中仅次于日本。^[7]英国政府一度扭轉了财政赤字，并在80年代中期呈现出经济复苏的趋势，但这并没有根本解决英国高居不下的通货膨胀率，尽管撒切尔竭力遏制通货膨胀的恶化，但不断地限制公共开支，必然引发新一轮失业，需要依靠社会保障度日的人不降反增，这对于一心想缩减政府开支的撒切尔政府无疑是一次重大打击，1979-1996 /7年经济实际增长44% ，10% 高收入群体实际增长70% ，10%最低收入者反降低9%。1997年“新工党”上台时全国有三分之一的儿童生活在贫困线以下。^[8]大批的失业人员更加体现出改革牺牲了一部分的社会公平，随之而来的就是贫富差距的扩大，社会问题此消彼长，二战后人们普遍获得的安全感几乎一去不复返。撒切尔的改革可以说是毁誉参半，1990年，她本人在一片争议声中宣布辞职，结束了11年的执政生涯。

从费边社会主义对集体主义的崇尚，到凯恩斯主义对传统自由主义经济的否定，再到后来撒切尔主义对英国福利制度的全面改造，几大思想之间的博弈贯穿始终。注重公平的凯恩斯主义与注重效率的撒切尔主义在一定时期内都使得英国进入良性发展的轨道，但却缺少持久的生命力。《贝弗里奇报告》为英国战后勾画出了一种“从摇篮到坟墓”全方位服务的社会福利制度，这为战后几十年英国的恢复生产和社会稳定打下了基础，但长久而庞大的财政支出和突然爆发的经济危机使得国家干预经济的思想备受质疑，过分依赖国家来推动经济发展使得“英国病”的现象愈发严重。撒切尔作为一名新自由主义的推崇者，在挽救英国低迷经济的过程中居功至伟，但她过于迷信自由化和私有化，在实施改革的过程中高估了市场的作用，因而弃社会公平于不顾，造成了严重的贫富差距，失业人口再次增多，底层工人不断开展罢工，这成为她最终下台的导火索。不得不说，在效率与公平之间，撒切尔的政策有些漠视社会公平，显得十分激进。如何辩证地看待市场的作用，成了关键点的问题。当凯恩斯主义失灵时，撒切尔运用的私有化的政策确实起到了积极的作用，财政支出大幅减少，社会福利制度朝着多元化的方向发展。为国家经济的恢复奠定了基础。但这是牺牲了一部分人的利益来达到的，如何兼顾效率与公平，将是国家在进行社会改革首先需要考虑的问题。

参考文献

[1]David Black，Pension Scheme and Pension Fund in the United Kindom，Oxford，1995.165.

[2]钱乘旦，许洁明.英国通史[M].上海：上海社会科学院出版社，2007.108.

[3]穆怀中.社会保障国际比较[M].北京：中国劳动社会保障出版社， 2002.122.

[4]丁建定.论撒切尔政府的社会保障制度改革[J].复印报刊资料（社会保障制度）.2002，（3）.

[5] [美]奥肯·阿瑟.平等与效率[M]，北京：华夏出版社，2010.

[6] S. P.Savage， R.Atkinson，L. Robins，Public Policy in Britain，ST.Martin's Press， 1991.

[7]王振华.撒切尔主义[M].北京：中国社会科学出版社，1992，（3）.

[8] Tom Burden.“Modernizing” Social Policy： Unraveling New Labours Welfare Reforms，Social Development Issues，2001.