我国高校预算绩效管理体系研究

李学峤 王淑新（教授）

（内蒙古交通职业技术学院计财处内蒙古赤峰024000）

一、引言

2012年，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》；2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布；2018年11月财政部发布《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益。以上规范为高职院校建立预算绩效管理体制提供了制度基础。近年来我国对教育的投入也在不断增加，2019年我国在教育方面的支出为34 913.04亿元，占国家总财政支出的14.62%；根据最近几年综合数据统计，我国高等教育的支出已占到总教育支出的30%。可见在高职院校内部进行教育经费的管理工作尤为重要。因此实施预算绩效管理、规范对预算的内部控制，有助于创新和规范高职院校教育经费管理，优化高职院校核心资源配置，提高高职院校办学质量和教育经费的使用效率。

当前高职院校预算管理仍然处在粗放型的阶段，预算管理的主要工作仅是预算的申报和预算报表的编制，缺少对预算的执行调整和绩效评价。目前学术界对于高职院校预算管理的研究非常广泛，预算管理已经成为我国绝大多数高校需要面对的财务控制难题。而高职院校由于办学时间相对较短、管理水平落后、信息化程度不高等多方面原因，预算管理问题尤为突出，特别是高职院校的预算收入中90%以上均来自财政拨款收入，如果对其支出的管理不到位、不合理，势必会造成国家教育投入的浪费，甚至会产生贪腐问题。

二、高职院校预算管理的现状

高职院校主要分为院、系两层管理层级。学院层面，计财处负责学院整体财务规划与预算审批，各系部主要负责各类行政、教学、实训工作。每年年初计财处汇总各系部支出预算计划，并参照此计划对各系部的预算执行情况进行监控。在预算执行过程中，各系部独立开展本部门各项活动，上报项目支出申请，在院级领导签字批准后即可实施，在整个过程中，前期缺乏立项合理性论证、中期缺乏过程监督、后期也没有绩效评价，预算全过程缺乏管理。

（一）预算管理机构和制度建设缺失

高职院校预算管理的主要依据是《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对“预算业务控制”的规定，但是由于政策宣传不到位加之学校执行与监督力度不足等多方面的原因，使得一些高职院校对于预算的管理仅停留在文件层面。绝大部分高职院校均没有设立预算管理委员会或者类似功能的部门，预算的审批与执行仅靠部门领导的“一支笔”。同时制度的建设也比较滞后，目前对于高职院校预算管理还没有一个比较全面、系统的规范性文件。

（二）预算执行过程监管不到位

部门预算的审批是建立在预算合理性基础之上的，但这并不能保证预算在执行过程中不会出现偏差。以部门资产采购为例，资产的采购申请和使用均在各部门，审批权在学院的领导层，采购执行由财务和资产部门负责。若监管不到位就会产生诸多问题：第一，由于部门预算的编制方法比较单一，基本上都是使用增量预算的编制方式，各部门为了花掉预算额度可能会重复购置，从而造成设备闲置和资金浪费。第二，参数的设定存在指向性，设备采购指定品牌、型号，招标文件限定投标人范围，存在不合理、不合规的现象。第三，合同执行监管不到位，延迟供货的现象非常普遍，甚至供应商所提供的货物参数与投标文件参数指标出现明显偏离。

（三）预算绩效评价管理缺失

预算绩效考核是预算管理过程中的重点也是难点，如何梳理绩效考核流程、怎样确立有效的绩效考核指标以及考评结果的合理运用，都是预算绩效考核亟待解决的问题。一些高职院校对于预算的绩效考核工作接近于零，即使有相应的管理文件也基本停留在纸上或成为“墙上制度”，这与高职院校预算收入类型比较单一、“重决算、轻预算”管理方式有着直接的关系。学校内部没有相应的预算绩效评价管理措施，各级主管部门的监督管理也仅局限于对财务流程的合理性控制。

三、高职院校预算管理体系优化的途径

（一）机构设计

预算管理优化首先要成立具有专业权限的机构，并根据特定的预算流程开展工作，同时在校内构建一个通畅的信息传递与反馈机制。以校长为组长，在计财部门、纪律监察部门、资产管理部门抽调业务骨干组成预算管理委员会，主要负责审核与批准各部门预算草案；在预算执行过程中进行监督与分析；在决算完成后，对各部门预算执行情况进行绩效考核。各科室及教学系部成立预算执行办公室，围绕本部门发展规划及年度计划，编制本部门年度预算草案；制定预算绩效目标，督促本部门按计划执行预算方案；在预算执行出现偏离的情况时，编制追加或者减少部门预算说明，上报预算管理委员会审批。人事部门负责在年终参照预算管理委员会对各部门的预算绩效考核结果制定奖惩措施。

（二）流程设计

高职院校的预算计划总体遵循“以收定支”的原则，每年下半年学校计财处根据学生人数、学费标准以及交费比例测算出下一年度的学费收入总额。一般情况下，地方财政局通常以学校上缴国库的学费收入总额作为指标下放的依据，所以学校也以下一年度学费预算收入总额作为下一年度支出预算总额。

1.预算分类。从部门类别上分，学校可以分为教学院系和机关管理部门两类，从预算支出类别上可以将预算分为基本支出、基建支出以及学生教育支出。其中基本支出具有较强的刚性，诸如人员工资、水、电、暖以及日常办公经费等，此类支出比较稳定，可以采用“增量预算”的编制方式。而基建支出不常发生且投资金额较大，主要取决于学校中长期发展规划。学生教育支出主要发生在教学院系，又可以细分为实习支出、课时费支出、设备购置支出、学生活动支出、教师培训支出等。

2.预算执行流程。高职院校应避免在预算流程上盲目追求“高大全”，科学、简便的流程会更加有效。财务部门依据下一年度预算收入总额确定年度预算支出总额，人事部门根据教师人数及薪资标准确定人员经费支出，总务部门根据在校人数、房屋面积及使用状况测算出全年的水、电、暖、维修维护以及基建费用。年度预算支出总额在扣除上述费用支出后，再留出10%左右的机动资金，剩余的就是全校可在各部门配置的预算总额。行政科室及教学系部严格按照本部门实际情况编制部门预算，以保证其必要性、科学性。预算管理委员会认真审议部门预算草案，根据项目的轻重缓急合理配置学校有限资源，科学设立预算支出绩效考核指标及奖惩制度，将预算绩效管理落到实处。预算管理流程方案见图1。

图1 高职院校预算管理流程图

（三）评价设计

高职院校预算绩效评价是未来预算管理工作的重点也是难点，要评价出资金的使用效率，分辨出高效和低效的资金支出，指导预算资金科学配置、提高资金使用效益。本文采用DEA模型进行评价。

1.模型选择。数据包络分析（DEA），可以在不确定生产函数具体形式的前提下，对多输入、多输出的决策单元进行有效评价。相对于其他绩效评价方法，DEA模型能够排除主观因素的影响，使得评价结果更加客观、科学。

（1）模型原理。假设有n个决策单元（以DMU表示），每个DMU都有m种类型的“输入”，以及n种类型的“输出”，分别表示该单元消耗的资源和生产的成果。xij表示第j个决策单元对第i种类型输入的投入量，yrj表示第j个决策单元对第i种类型输出的产出量。有如下规划序列式：

所求结果θ值表示资源投入效率值，当θ=1时，表明此评价单元相对有效；当θ＜1时，表明评价单元相对无效。上述模型评价资源投入效率只是把决策单元分为有效和无效两大类，无法进一步细分单元之间的差异，有时难以满足绩效评价的要求。因此本文引入Topsis方法。

（2）引入Topsis方法。构造两个虚拟决策单元DMUn+1和DMUn+2，其中，DMUn+1表示最优决策单元，指标值分别取n个实际决策单元相应指标值的最小和最大值；DMUn+2表示最劣决策单元，指标值分别取n个实际决策单元相应指标值的最大和最小值。本文用Topsis方法解决相同效率值单元之间的排序问题。

2.决策单元。高职院校预算支出部门很多，按照功能划分可以分为行政管理部门和教学院系，行政管理部门主要负责诸如财务、教务、科研等学校公共事务，其支出项目不直接作用于学生且支出金额刚性较大，研究其预算支出效率不具有太多的现实意义。所以本文将各个独立的教学院系作为决策单元进行效率评价。

3.指标体系构建。根据DEA模型原理，构建各教学院系投入和产出指标。对于指标的选择，既要求能够科学地量化资源投入，还要合理地反映教育成果产出，同时两者还要具有较强的相关性。本文构建评价指标体系如表1所示。

表1 院系资金投入产出效率评价指标体系

4.各教学院系资源投入效率评价。以某高职院校为例，将各个教学院系作为评价单元，以各院系近三年的各项数据作为基础数据进行评价。传统DEA模型的评价结果中出现了3个相对有效的决策单元，在引入Topsis方法后，能够顺利地对评价结果进一步分析，计算出每个决策单元的资源配置效率的高低（利用MAXDEA软件进行求解），结果见表2。

表2 DEA分析结果（部分）

四、进一步的建议

在去行政化的大背景下，科学地实施预算管理，合理优化资源配置，对于高职院校而言具有重要的意义。但是由于管理基础薄弱，高职院校想要建立一套行之有效的预算管理体制，需要做到以下几点：

一是完善制度建设。制度建设是预算管理的根基，没有相应的制度，预算管理就成了无源之水、无本之木。制度建设也不能盲目追求“高大全”，由于办学规模与管理基础的限制，过于繁琐的管理制度并不一定适合高职院校，简约而又行之有效的管理流程才更有利于学校的发展。预算管理委员会、财务、人事等部门各司其职、紧密合作才能共同提高高职院校预算管理工作水平。

二是合理进行预算绩效管理。绩效管理是现阶段预算管理的重点也是难点，政策要求3—5年内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理的一体化。在《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指导下，进一步完善全面实施预算绩效管理方式方法。

DEA模型可以评价各决策单元的相对资源投入产出效率，学校将其用以评价各教学系部的资源配置效率，相对于其他效率评价方法，优势在于其客观性、合理性。模型的评价结果可以作为领导绩效考核的参考指标之一。但是DEA模型的评价过程完全依赖区间数据，投入与产出仅能依靠可量化的指标，可能会忽略资源投入的社会效益、可持续性影响。所以实施预算绩效评价不仅要注重产出与成本，还要兼顾社会效益、可持续性影响等因素。

三是统筹发展兼顾重点。某高职院校2016—2018年的年终结算数据显示，学校直接投入在各教学系部的经费仅占年度预算总额的11.5%，在扣除人员经费、基建、维修维护、水电费用之后比例才达到40%，可见学校在行政部门的资金投入一直处于较高的水平，特别是学校下设的成教学院和校办企业所占用的资金比例偏高，财务数据显示成人教育学院和校办企业的资金投入基本与全校所有教学系部的资金投入持平，占学校总预算的10.9%。所以建议学校在未来应该进一步优化资源配置，缩减非教育教学类支出，将重心回归到办学主业上来。