新形势下加强基层公共文化服务机构内控管理的思考

张涛

本文阐明了加强内部控制对于保障公共文化服务机构规范高效运转的重要性，立足于现阶段我国基层公共文化服务机构的现状和特点，对我国《行政事业单位内部控制规范（试行）实施以来，基层公共文化服务机构内部控制存在的问题进行深入分析和梳理，提出了建立完善公共文化服务单位内控体系的对策和建议。

行政事业单位内部控制是指一个单位为了实现其控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，实现对经济活动的风险进行防控，而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通内部监督等要素。内部控制在国外发达国家政府机构已经被广泛地成熟运用。我国内部控制制度建立形成较晚，是引入西方理论后逐步发展起来的。

2009年7月1日，我国企业首先开始实施内部控制建设。随后财政部2012年发布，并于2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将单位内部控制的客体确定为单位经济活动的风险，我国的行政事业单位内部控制正式拉开帷幕。2015年，财政部《关于全面推动行政事业单位内部控制建设的指导意见》明确要求，行政事业单位要全面建立并有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程。2016年，财政部《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》指出，要以量化评价为导向开展事业单位内部控制基础性评价工作。2017年，《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》出台，标志着的内部控制制度已逐步经步入我国行政事业单位风险管理的中心舞台，也为进一步推进基层公共文化服务机构的内控管理体系建设提出了新的课题。

内部控制对于公共文化服务规范、高效运转具有重要作用

公共文化服务机构指在文化领域从事研究创作、精神产品生产和文化公共服务的组织机构。其主要职能是为社会提供精神产品，满足人民对文化生活的多种需求。主要包括：演出事业单位，包括各类艺术表演团体等;艺术创作事业单位，包括艺术创作院所、艺术中心、音像影视中心等;图书文献事业单位，包括图书馆、档案馆、文献信息中心等;文物事业单位，包括文物保护站、文物考古队（所）、博物馆、纪念馆等;群众文化事业单位，包括群众艺术馆、文化馆（站、宫）、青少年宫、俱乐部等;广播电视事业单位，包括广播电台（站）、电视台、转播台（站）等;报纸杂志事业单位，包括各类报社、杂志社等;编辑事业单位，包括各类编辑部、党史编纂室、地方志编纂室等;新闻出版单位，包括各类出版社等。

基层公共文化服务机构内部控制是保障公共文化服务规范高效运转的重要手段。公共文化服务单位承担着社会公益文化服务的职能。公共文化服务的目标是满足人民群众的基本文化需求，最终是实现社会效益和经济效益的有机统一;主要形式由政府主导提供公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务;主要资金来源于国家和地方财政拨款。这就要求公共文化服务单位充分发挥内部控制在公共文化服务体系建设中的作用，严格执行国家相关法律法规和政策，不断加大内部控制力度，自觉接受广大群众的监督，通过内部控制的建立和實施，合理保证公共文化事业单位的五个控制目标，即经济活动合法合规、单位资产安全和使用有效、单位财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，切实提高公共资金的使用效率和公共服务的质量与水平。

公共文化服务机构内部控制存在问题和成因分析

近年来，随着国家各项内控政策文件的出台和基层公共文化服务单位内部控制建设的不断加强，公共文化事业单位内控制度日益健全，基层公共文化服务化水平和效能得到显著提升，有力促进了文化事业的发展繁荣。但是，在实际工作中仍然存在很多问题。主要表现在：

内控意识薄弱

内部控制建设和实施牵涉到单位的各个部门，需要单位全员参与。但由于对内部控制理解的偏差，很多单位在内部控制管理工作中，简单地认为财务制度就是内部控制制度，没有认识到内部控制的重要性，认为内部控制只是财务部门的一项业务工作，往往直接由财务部门实施，以至工作难以开展。有的单位权责界定不清，出现问题后相互推诿现象时有发生。有的单位重制度制定，轻制度执行等等。由于缺乏正确的内部控制意识，导致内部监控难以取得实效。

内控制度不健全

近年来，财政部相继颁布了《内控规范》以及《关于全面推动行政事业单位内部控制建设的指导意见》等相关措施，为基层公共文化服务单位的内控制度建设提供了指导。但很多基层公共文化服务单位缺乏对自身特性的全面认识，在制定内控制度的过程中并没有根据自身业务的特点对工作中的各项细节作出明确的规定，缺乏针对性和可操作性，或者内控制度没有覆盖内部各个环节的控制工作，对于单位风险防控起不到相应的作用，导致整个内控体系的建设和实施流于形式。

内控监督不力

内部控制的评价与监督是确保单位内部控制建设有效实施的重要环节。但很多单位监督部门缺乏独立性，在进行内部控制时，没有根据相应的规定进行有效监督，导致内部控制无法得到有效落实。有的单位监督部门监控意识不强，人浮于事，内部控制难以起到应有作用。

基础建设滞后

基层公共文化服务单位普遍存在规模小，人员少的状况，大部分人员编制小于20人有些单位人员编制不足10人。由于单位人员较少、往往是一人多岗，难以保证决策、执行、监督的有效岗位分离，关键岗位不相容职务相分离和关键岗位轮岗制度，无法形成有效的制约机制。造成内控体系的建立和实施困难重重，普遍存在着内控建设和实施滞后问题。

加强和改进公共文化服务机构内部控制的对策措施

增强全员意识，加强公共文化服务机构内控组织建设

首先，要牢固树立现代内控管理观念，强化风险意识和法制观念。要建立完善内部控制责任制，强化领导班子和一把手主体责任。单位领导率先垂范、身体力行，积极推进内控建设，带头遵守各项制度，通过大力宣传、培训，营造良好的内控氛围，引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，层层传导压力、层层分解责任、层层抓好落实。其次，要建立公开透明、设置合理、运行高效的组织管理结构，科学划分职责权限，牵头部门要抓好日常组织协调，业务管理部门要根据职责范围，做好相应的内部控制工作，做到全员参与、各司其职、各负其责。同时，还要强化内部沟通协调，及时解决遇到的矛盾和问题，确保内控工作有序推进。第三，要加强对内部控制知识的培训，提升公共文化服务单位员工的全员内控意识，为公共文化服务单位内控体系的构建和实施营造良好的氛围。

强化制度落实，加强公共文化事业机构内控体系建设

公共文化服务单位业务专业性强，涉及领域广，制定内控管理制度要根据自身工作实际，认真梳理各类活动业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点和应对策略，进而建立健全内部管理制度和控制措施。要根据“三定”方案，明确各项业务的目标范围和内容，将各项业务中的决策机制、执行机制和监督机制融进业务流程中的各个业务环节，细化各个环节的部门、岗位设置、职责范围和分工。系统分析单位经济活动中面临的种种风险进行分析，运用多手段进行风险的定性定量评估。制定应对措施和策略。

加强风险管控，提升公共文化服务机构内控管理水平

公共文化服务单位要根据自身实际情况，加强内部监督，切实提升内控管理水平。一是要强化风险评估和应对，对内部和外部风险进行充分评估，确定风险点、风险类别、风险分级及责任主体。综合运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制方法，将风险控制在单位可承受范围内。对于暴露出的风险隐患立即整改，對风险事件建立及时有序的应对机制，切实提高内控执行力。二是建立完善监督机制。建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限、监督程序和要求，由专门机构负责内部控制建立与实施情况的监督检查，及时发现内控工作存在的问题并提出改进建议。三是建立有效的考核评价体系。建立公平有效的内部控制考评机制，以内控强管理、以内控促发展，使内控工作的效益最大化。建立严格的责任追究机制，有责必问、问责必严，有效发挥内控的警示作用。

加强指导监督，推进公共文化机构内控制建设和实施

文化主管部门要针对公共文化服务单位规模小、人员少，专业性强，内控难度大等特点，积极破解公共文化服务单位内控建设和实施中存在的难题，积极探索建立制定公共文化服务单位内部控制规范，针对一人多职、一人多岗不能保证决策、执行、监督的有效岗位分离等问题，主管部门可以承担对下属单位的监督职责，以有效保证单位在组织架构时达到决策、执行、监督的有效岗位分离。对于公共文化服务单位重要关键岗位和不具备轮岗条件岗位，要加强业务培训和职业道德教育，同时，定期进行专项审计以防止舞弊的发生。

（作者单位：河南省安阳市艺木研究所，会计师。）