新时代背景下县城区棚户区改造模式探索

2020-09-22徐鹏飞薛玉峰于哲

小城镇建设 2020年7期

徐鹏飞薛玉峰于哲

摘要：随着城镇化的快速推进，我国城镇建设成绩显著，党的十八大以来我国城镇化由速度型向质量型转变，更加注重“以人为本”有效解决城镇化产生的难点问题。近年来我国部分县城在快速建设过程中，注重新城开发建设的同时忽略了旧城的发展，旧城逐渐形成了诸多的棚户区。适应新时代发展要求、提高城镇化的质量，成为县城区建设面临的必然选择——棚户区更新改造将成为我国县城区建设的重点领域。我国的棚改工作自2008年以来成绩瞩目，但是目前县城区棚改遇到困难，如何结合城镇现状，制定科学合理、操作性强的改造策略，是县城区棚改工作面临的挑战。本文在内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗乌兰镇旧城棚户区改造规划实践基础上，重点研究了棚改常用模式及县城区棚改工作遇到的困难，提出县城区棚改渐进式的更新改造模式，希望能为其他类似地区的棚户区改造提供借鉴。

关键词：县城区；棚户区；更新改造；乌兰镇

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.003 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2020）07-0013-07 文献标识码：A

Exploration on the Shantytowns Renewal Mode in County Urban Areas in the New Era： Taking the Reconstruction Planning of Shantytown in Ulan Town， Etoke Banner as an Example

XU Pengfei， XUE Yufeng， YU Zhe

[Abstract] With the rapid development of urbanization， Chinas urban construction has made remarkable achievements. Since the 18th National Congress， Chinas urbanization has changed from speed type to quality type， and more attention has been paid to "people-oriented" to effectively solve the difficult problems of urbanization. In recent years， some counties in China paid attention to the development and construction of new cities while ignoring the renewal of old cities during the process of rapid construction， which gradually forms a lot of shantytowns. It has become an inevitable choice for county urban construction to adapt to the development requirements of the new era and improve the quality of urbanization， where shantytown renewal and transformation will become a key area of county urban construction in China. Since 2008， great achievements have been made in the renewal of shantytowns in China， but at present， it is faced with the bottleneck， where the way to combine the present situation of the city， formulate scientific， reasonable and operational transformation strategy， is the challenge of shantytown renewal in county urban areas. Based on the planning practice of shantytown renewal in Wulan town of Etoke Banner， this paper focuses on the common modes and the difficulties encountered in the work of shantytown renewal， and puts forward the gradual renewal and transformation mode in county urban areas， hoping that it can provide reference for shantytown renewal in other similar areas.

[Keywords] county urban area； shantytown； renewal； Wulan Town

引言

隨着城镇化的快速推进，我国城镇建设成绩显著，但是快速发展的同时城镇建成区中出现了诸多的棚户区。棚户区内居住人口较多，建筑密度和容积率高，交通拥挤，基础设施不完善，配套设施陈旧，安全隐患和消防隐患突出、环境卫生脏乱差。2008年以来我国棚户区改造取得了瞩目的成绩，尤其是2013年后棚改大规模推进，取得了历史性成效，截至2018年底，全国范围内1亿多居民“出棚进楼”，住房条件得到极大改善[1]。

党的十九大报告指出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，群众对于生活环境的要求日益提高，对于提升居住品质有着迫切的需求。城镇尚存棚户区的居住条件差，各项基础设施不完善，棚户区的改造将成为缓解我国社会主要矛盾和提高城镇化质量重要的一环。

随着国土空间规划的全面开展，将明确城镇空间的范围和划定城市开发边界，加强对城镇开发建设的管制，遏制城镇无序蔓延，防止城镇“摊大饼”式的扩张。在这一背景下，为了保障城镇高质量、可持续的发展，地方政府将盘活利用现有存量建设用地及对低效用地的再开发，向“土地存量”要“发展增量”。棚户区作为城镇典型的低效用地，将再次成为城镇开发建设的焦点和新土壤。

1棚户区是县城区建设的重点领域

我国城市化比世界发达国家起步晚，但改革开放以来，我国城镇建设发展迅速，经过四十多年的发展已经达到了较高的水准。随着城镇化的快速推进和地产开发的高速发展，我国县城的建设更是突飞猛进，城镇空间环境日新月异的同时，产生的问题也日渐凸显。部分县城建设考虑开发成本、建设工期等因素，往往采取编制新规划的方式来建设开发新区，形成“一城两区”的空间格局（见图1）。新城光鲜亮丽，快速崛起，而旧城则破败不堪、停滞不前，逐渐形成众多的棚户区，这种情况在偏远、经济欠发达地区尤为突显[2]。这些棚户区的居住空间環境差，缺少公共服务设施和市政基础设施，有损城市的整体面貌，不利于城镇健康可持续的发展。

随着新型城镇化发展战略全面落实及国土空间规划的全面展开，城镇规划和建设逐渐从增量向存量规划转变，城镇化由速度型向质量型转变，更加注重“以人为本”有效解决城镇化产生的难点问题。在这样的背景下，通过城市更新等手段促进旧城区功能优化，挖掘城镇低效用地的土地价值，解决快速城镇化产生的难点问题，成为县城建设面临的必然选择，棚户区首当其冲。棚户区的更新改造将成为我国县城区建设的重点领域，它的顺利推进在一定程度上能够改善部分居民现有住房条件，使得土地资源得到合理的配置，完善公共服务设施，改善区域环境，提高城镇化质量，促进城市的可持续发展。

2棚户区改造四种常用模式

目前我国棚户区改造常见模式主要有四种：政府运作、市场化运作、村集体自改及市场与政府相结合的运作。棚户区常见的改造运作模式因地块的区域位置、市场化程度及改造主体的不同各有优劣（见表1）。

政府运作模式改造的棚户区通常区域位置较差或者市场开发价值较低，需要政府通过大量的资金支持，将棚户区大规模、运动式拆迁，再将地块改造成熟后出让[2]。这种由政府完全负责操作的运作模式，有利于政府从整体上控制棚户区的改造，但是由于资金的来源单一，可能导致资金使用效率低。

市场化运作模式是通过土地整理和市场融资，土地经营采取限制条件，进行招拍挂。由政府委托开发商向拆迁方投标，并由开发商负责棚户区的拆迁安置工作和完成该地区土地使用权的资金开发。这种方式能有效地缓解政府在棚改工作中的资金问题，但是开发商往往考虑潜在的开发价值等因素，使得棚户区更新改造的目标与政府初始目标相悖。

村集体自改模式以集体为基础，自筹资金进行棚户区的更新改造，满足居民需求以外的房源对外出售，形成滚动开发。但是该模式难以获得银行贷款，只适用于少数集体经济强的地区，而且房屋质量多数不高，基础设施不完善。

市场与政府相结合的运作模式是目前采取最多的运作方式，由民间资本为主，地方政府提供政策优惠。该模式融资渠道多样，而且政府的支持使得棚户区的拆迁难度较低，但同样由于民间资本的进入，在改造目标上双方可能因为目的和利益的不同而产生分歧。

3县城区棚户区改造困难重重

我国的棚改取得了令人瞩目的成效，县城区的棚改工作也取得了一定的成绩，但相比较大中城市而言，仍存在着不小的差距。尤其新的时代背景下，经济面临较大下行压力，部分县城地产行业进入“寒冬期”，同时棚户区又存在着困难群众较多、建筑私搭乱建、经营用房较多及土地权属不清晰等一系列问题，造成棚改工作面临诸多困境。

3.1地产行业萎靡不振

棚户区改造与房地产业密切相关，目前我国的房地产进入市场调整期，总体下行是大趋势。在市场消极的背景下县城的房地产市场行情一般也比较差，而且经过市场的野蛮增长之后，城区新建商品房库存量较大，短时间内市场难以消化。另外县城棚户区房屋密集、土地开发成本较高、商业开发价值偏低，房地产投资无利可图，使得市场运作化比较难，加剧了棚改的困难[2]。

3.2棚改资金缺口巨大

棚改资金来源一般包括国家政策性贷款、国家和省级财政棚户区改造专项补助及配套资金、商业银行贷款和社会资本等。但是政策性的资金运用和审批缓慢，国开行贷款难以及时到位且逐步收紧；经济新常态下，政府为保GDP平稳增长，地方财政更倾向于快速拉动投资增长的项目，投资需求大、效益周期长的棚改得不到地方财政的足够支持，商业贷款和社会资本支持乏力，棚改对民营企业投资吸引力有限[3]，改造资金缺口巨大，极大程度上制约了县城棚户区改造工作[4]。

3.3货币补偿呼声较高

近年来棚改政策逐渐由货币补偿转变为以实物补偿为主，即产权置换的方式。然而大中城市巨大的吸引力，使得多数县城的人口外流，常住居民原有的住宅数量已基本满足使用需求。棚户区的部分居民在城区往往可能拥有其他住宅，此类人群更多希望的是采用货币补偿的方式，但是此种方式资金需求巨大，地方政府财政困难，本来就捉襟见肘的棚改资金远远不能平衡缺口。棚户区居民的诉求难以解决，使得棚改难以顺利进行。

3.4拆迁额外费用较多

城市管理空缺往往使得县城棚户区内普遍存在私搭乱建的违章建筑，核实这些建筑的合法性较难。为保障拆迁顺利，除正常的拆迁安置费用以外，部分违章建筑需额外进行经济补偿，大大增加了总体拆迁安置的费用。同时棚户区中很多居民依靠房产从事经营小本生意，作为经营作用的拆迁房，除正常民房补偿外，还需考虑拆迁造成的经济损失的补偿[5]。

3.5土地权属界线复杂

按照规定土地开发前应确权登记，权属明晰后再进行土地开发。由于历史原因，县城旧城区的土地登记往往没有实现全覆蓋，单位国有土地、市民居住院落和集体土地的数量庞大、分布凌乱，且相互交叉、边界复杂[6]。土地权属的不清晰造成棚户区改造工程推动迟缓。

3.6自建模式难以实现

在集体经济发达的地区，社区或者村集体可以采取集体自改的模式，但是多数县城旧城的社区或村集体整体经济实力较弱，棚户区内生活困难的群众较多，缺少集体更新改造的组织者和实施者，而且也没有自建的先例，居民对该种方式信心不足，难以实现。

县城棚户区改造相比较大中城市，面临的困难比较多，常用的棚改模式对于县城尤其是偏远、经济欠发达地区的县城来讲，依靠市场化运作困难较大，传统的政府运作模式也不太适用，找到针对性的适合县城区棚改的新模式势在必行。

4县城区棚户区“渐进式”改造模式

县城旧城内现有设施、建筑、环境品质等较差的地块较多，由于房地产市场的消极，棚改更多的依靠政府独立来完成，而且每年指标考核的压力，往往存在大量棚改地块同时改造的情况，“摊子”铺的广，政府资金压力大、负担重、建设周期拉长，极易造成烂尾工程或者部分设施无法完成，极大地限制了棚改的健康推进。在城市更新理论基础上，笔者提出县城区棚改采用“政府主导下渐进式的更新改造”的模式，落实到具体地块上来讲，主要有以下五方面内容。

4.1政府主导开发

相比于低迷的房地产市场来讲，虽然政府财政紧张，但其仍能通过财政拨款、专项贷款等多种途径筹措资金，进行棚户区更新改造。而且相对于企业来讲，政府在政策、机制、执行力等方面，更具备优势，所以棚户区的更新改造仍然需要由政府作为开发建设的主导方，明确责任、健全机制、完善政策、统筹协调、筹措资金，确保棚改工作顺利实施。

4.2整治改善提升

一般来讲，县城区旧城的棚户区数量较多且分布零散，传统耗费巨资的“全盘推倒，大拆大建”棚改模式不适合。棚改要因地制宜，根据具体地块的特点，采取原地整治改善提升的改造模式为主，控制开发建设成本的同时能够最大程度地保留原有城市的风貌，留住人们的乡愁。

4.3分期滚动实施

由于资金的有限，棚户区在整治改善时所有问题一并解决不现实。前期应采取发放调查问卷为主，与入户调查、召开座谈会、居民代表会议等多种方式相结合的调查方式，积极了解居民的实际需求，根据轻重缓急分期分批实施，优先解决突出问题，逐步提升地块的品质。

4.4引入“共同缔造”

建立“共同缔造”机制，充分发挥原住居民的主体作用，积极发动居民参与棚户区整治提升，投工投劳整治房前屋后的环境，建设和改造公共空间，主动配合配套基础设施和公共服务设施建设。

4.5谋划产业发展

统筹谋划产业的发展，在原有的居住生活功能基础上，结合城市产业、片区功能及地块的特点，积极引入新产业、新业态，解决部分居民就业压力，激发旧城发展新活力。

棚户区“渐进式”的整治改造，不仅可以改善居民的居住条件，保留城镇传统的肌理和风貌，而且能够减轻政府的财政压力，调动居民的主动性、积极性，促进县城棚户区改造顺利进行。

5乌兰镇棚户区改造规划实践

5.1乌兰镇棚户区改造概况

乌兰镇地处内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克旗中部，是旗委和旗人民政府驻地。近年来乌兰镇城镇建设成效显著，城区以苏里格街为界，分为新旧两个片区（见图2）。苏里格街以东为新城区，城市道路宽阔笔直，道路两旁建筑光鲜明亮、风格统一，公园、商场、学校等公共服务配套设施健全，市政基础设施完善。苏里格街以西的旧城区，道路两侧的商业建筑大多为1～2层，建筑质量一般，地块内部多为密集平房，不乏老旧危房。地块内部缺少公共服务设施，同时空中各类电线、网线密如蛛网，基础设施严重老化。

近年来乌兰镇的房地产开发市场不景气，城区近5年没有新盘开发，部分楼盘也存在着业主已经入住，但是基础设施、环境等尚未完工的情况，更有甚者已经烂尾。在房地产市场萎靡的情况下，乌兰镇依靠国家棚改贷款开展了大规模的旧城改造工作，惠及了很多旧城居民，提高了部分居民的生活品质。但是大拆大建的改造模式，造成部分地块在拆迁结束后由于没有资金投入而停滞不前，旧城区空间形象较差，同时旧城区仍存大量未改造地块。

5.2镇政府地块更新改造实践

镇政府地块位于旧城区次中心地段，规划用地9.2公顷，内部建筑质量较差，多为1层。现状道路交通不畅且宽度较窄，破损严重（见图3）。场地内电力、电信、给水、热力等市政管线齐全，污水管线沿主要道路敷设，缺少入户污水支管。居民生活污水需排到集中管井处，如厕则需到室外公共厕所，相当不便。

地块更新改造由鄂托克旗和乌兰镇政府主导，一方面向上争取资金，同时积极争取国家开发银行的政策性专项贷款和金融机构的贷款，解决资金瓶颈，确保改造的顺利实施。在改造模式上采用整治完善的更新模式，避免大拆大建，最大程度地保持原有的城市肌理，保护市井文化，延续城市记忆和原有特色。

在具体的改造设计中，项目组采取问卷调查和入户访谈的方式，收集总结了地块内部存在的主要问题，并根据问卷投票统计（实发问卷100份，有效问卷95份），将所有问题按照需求程度进行了统计，制定了更新改造的分期实施计划表（见图4、图5）。

改造一期优先解决交通和市政方面的问题。交通方面首先优化城市交通网络，地块南部道路为控规确定的城市支路（道路红线24米），道路东端侵占了现状的鄂旗宾馆和镇中学。项目组综合考虑城市交通量及该支路的位置，建议将道路红线调整为16米，减少了拆迁量；其次规划在现状道路的基础上，通过协商拆除部分住宅院落的方式，形成“一横两纵”的道路结构，打通了地块内部的交通（见图6）。现状地块内市政管线比较齐全，本次规划主要解决的是污水管线的入户问题。污水管线的设计根据居民户数、道路宽度、现有污水主管线及其他市政管线等实际因素，合理布局污水支管的位置，解决居民如厕难的问题。

改造二期增加社区级配套设施和开敞空间，采用货币补偿或产权调换等方式置换部分闲置的房屋院落，腾出场地空间进行功能升级，改造成为公共服务设施或者打造街区微空间，提升街区服务水平和空间品质，让居民看得见变化，摸得着幸福（见图7）。

三期整治改造住宅建筑，规划提出“原基址、原高度、小庭院；红砖墙、小烟囱、拱屋顶”六个控制策略，控制整体的风格，局部细节可以根据每栋建筑的特点，各有特色，其中拱屋顶是具有乌兰镇地方特色的屋顶形式。项目组选择了地块内部3户典型现状住宅院落进行了改造，首先是保留原来基本造型的基础上，拆除彩钢瓦违章建筑；砖拱形屋顶保持原样，其他平顶的屋顶加设女儿墙，与建筑整体协调；建筑立面色彩延续历史文脉，恢复红砖墙的外观；建筑檐口、山墙、窗套等部位增加细部设计，例如檐口增设砖花、门窗套增加线条，丰富建筑立面造型（见图8）。

在改造更新的过程中，积极贯彻“共同缔造”的理念，发动居民“共谋、共建、共管、共评、共享”，激发居民的积极性、主动性、创造性，参与人居环境的整治、公共空间的建设和维护等内容。同時考虑到地块的肌理和建筑极具本地特色，规划考虑在更新改造的过程中，引入文化旅游的功能，增加彰显地域文化的景观、小品，利用闲置院落建设小型民俗文化博物馆或民俗客栈等，促进居住和文化、旅游融合发展，实现地块更新与开发综合效益的最大化，既提升了地块的品质，又展现了文化的魅力。

6结语

实施棚户区改造是改善民生的重大举措，也是完善城市功能的客观要求，同时棚户区改造能有效拉动投资、促进居民消费、扩大社会就业、带动相关产业的发展，是稳增长的重要举措。新的时代背景下，县城区可结合城镇的实际情况和改造地块的特点，引入“渐进式”更新改造的模式开展棚改工作，分期完善各项设施，改善居民居住条件及生活环境，促进城镇的优质发展。