将公众参与贯穿重大行政决策全过程

桂萍

随着依法行政改革进程的推进，公众参与制度在我国重大行政决策领域得以深入发展。目前，面临着公众参与率低、形式单一陈旧、公众与行政机关的交流渠道不通畅等困境。突破这种困境，开创出一条有序的、法治化的制度出路，不仅需要完善从中央到地方相关的法律规范，也需要在实践中建立重大行政决策公众参与制度的多元化发展渠道，增强重大行政决策公众参与制度的实效性。在此背景下，2020年5月18日通过的《江苏省重大行政决策程序实施办法》（以下简称《办法》）作为一部规范行政权力运行、推进依法行政、建设法治政府的重要规章，在公众参与制度化的发展方面做出了有益探索。

建构公众参与制度多元化的发展路径，就要提供足够多的渠道途径将公众参与模式充分合理地引入决策过程，《办法》第三章规定了公众参与制度，对公众参与重大行政决策程序的形式、程序作了详尽规定，其中第十二条明确列举了公众参与的十种方式，大大丰富了传统的重大行政决策公众参与形式，下面即是较为常用的三种公众参与方式。

听证会。公众参与重大行政决策最常见的参与行为方式是召开听证会，听证会是一个公众意见表达场所，代表不同利益公众的意见经过交流博弈之后，最后产生整体平衡性的利益诉求集合。重大行政决策一般都涉及公共利益和重要事项，听证会应当作为一个原则性的做法被充分应用在重大行政决策之中。而且重大行政决策涉及的各方利益往往非常复杂，如何让听证会给予各方利益群体平等的表达机会，以及如何把听证过程中收集的意见体现在最终的决策上，不仅需要在重大行政决策的制定、执行和后评价等阶段都引进听证会制度，还需要在相关规章制度上对听证会的方式与程序作出更为细致的规定，比如细化决策听证主持人、代表人的规定，保障公民充分表达意见的各种渠道的畅通，明确规定听证会案卷排他原则等。

问卷调查。问卷调查是向公众公开征求意见的一种方式，在重大行政决策领域，公开征集意见的主要手段包括问卷调查，又称公民调查，是指决策机关通过较大规模的问卷或访谈，向公众了解他们对有关重大决策的意见与建议。问卷调查的优势体现在其接触面比较广，如果抽样有一定的普遍性，结果可以较广泛地反映公众的态度。这种模式的缺点在于，由于存在着沟通上的单向性和单次性，公民进一步表达意见、深入参与的机会会很少。而且，对问卷调查模式的单纯依赖也会减少行政机关与公民面对面接触的机会，并最终影响到决策质量。随着互联网的使用越来越普及，传统问卷调查也可以通过网络进行，这就使问卷调查的模式更为多样化。

与特定群体进行沟通协商。“与特定群体沟通协商”和“与关键公众接触”有一定的共同性，但也有区别。“与关键公众接触”是指“行政机关通过小型会议或电话访谈等途径，向重要的公民团体领导人或商界人士了解情况、征询意见的一种参与方式”。“与关键公众接触”作为一种行政机关主动走进公众的方式，它的特点是无需会议或专业技术，参与范围有限，能够较为深入地交流意见，因此能够节省行政成本，提高行政效率。“与特定群体沟通协商”的模式同样也不能适用范围较广的重大公共利益的决策。特定群体既可以是社会精英、利益集团代表，也可以是与某项决策直接相关的特定利益群体。显然，在中国的行政法治背景下，“与特定群体沟通协商”的模式更具中国特色，也是地方立法者深思熟虑的产物。

《办法》共提出了十种听取各方面意见的方法，目的在于更好地引导广大群众广泛有序参与政府决策，让重大行政决策过程成为集思广益、凝聚共识的过程，有效增强重大行政决策的可行性、稳定性。在在决策过程和结果中切实体现公众意见要注重加强以下三个方面：

提高决策机关的决策意识。决策部门要真正重视公众参与，只有公众提出的意见得到政府的尊重与认真对待，并在行政决策中得到反映和体现，公众才可能在未来的决策制定中保持参与的热情。如果公众的意见得不到认真聆听，反映的利益诉求得不到决策部门的理性回应，长此以往，就会受到公众的严重质疑，决策机关就必定会陷入决策的理性不足与执行难的困境。增强决策机关公众参与的意识，需要切实把落实公众参与制度作为当地法治政府建设的重要指标之一。目前，在地方法治政府建设指标体系中，公众参与制度一般都会列入指标体系之中。比如在2015年1月江苏省政府颁布的《江苏省法治政府建设指标体系》中，“重大决策广泛听取意见”和“重大决策举行听证”被列为“严格落实行政决策程序”的下一级指标。为了加强对公众参与制度的形式与实效评估，今后在制定或修改法治政府指标体系的过程中，应该加大重大行政决策公众参与制度的权重，把公众参与的实效性作为一项具体的评估指标。

扩大公众参与重大行政决策的范围。听证会是我国开展比较普遍的一种公众参与形式，其局限在于能容纳的人数非常有限，“听而不证”的现象长期存在，参与的实际效果一般。针对这个问题，应该注重对不同的公众群体设计不同的公众参与方式，比如在市民调查阶段，决策部门要想尽办法增加公民接触面，充分发挥社区居委会、村委会等组织的力量，采取电话走访、社区公开日、公告栏等形式让更多的公民了解决策，并可以通过提供专门的市民热线电话等方式尽可能给每一个有意愿参与决策的公民提供便利的条件，扩大公民参与的范围。

完善公众参与的司法救济制度。要在行政诉讼立法和实践中明确公众参与案件的可诉性，将重大行政决策公众参与制度纳入司法审查的范畴。尤其是当公众参与阙如对重大行政决策产生实质性影响，或重大行政决策未履行公众参与程序时，应当视公众参与程序违法的程度赋予法院判决撤销重大行政决策或确认其违法的权力。同时，還应该明确此类公众参与诉讼的原告资格问题，其“利害关系人”的范围应该包括有资格参与决策的公众个体、法人及社会组织，这就可能导致此类诉讼的原告范围扩大，在这种情况下可以发挥行政公益诉讼制度的作用。另外，必须明确重大行政决策公众参与之诉的受案范围。比如在一些高度专业性的重大行政决策案件中，虽然对一些高度专业性的决策内容受到法官专业领域的限制，但这并不影响法官对公众参与的程序事项进行审查，司法审查应遵循“对行政权保持尊重”的姿态，规定法院对公众参与程序的正当性和合理性也可以作出司法判断。

[作者单位：宿迁学院法律系、北京盈科（宿迁）律师事务所]

责任编辑：李佳婧