超国家主义与政府间主义融合：欧盟新防务建设举措及前景*

冯怡然

【内容提要】二战结束以来的欧洲一体化建设贯穿着超国家主义和政府间主义的博弈，而将超国家主义引入防务这一高政治领域一直是一体化进程的禁忌。然而，2016年以来，欧盟自主防务合作中出现了引人注目的超国家主义成分。这与欧洲面临的日益严峻的安全形势，以及在此背景下形成的新安全观有着重要的关系。欧洲面临的新的重大安全挑战呈现出非传统安全威胁与传统安全威胁共振、内部安全挑战与外部安全挑战交织的特征。同时，欧洲与其传统军事盟友美国的利益分化增大。在这些因素的综合作用下，欧盟成员国产生了加强自主防务合作的强烈意愿。欧洲防务基金的成立、“永久结构性合作”等举措的出台和实施，均体现了超国家主义与政府间主义两种合作方式的结合，这也成为近年来欧洲一体化的一大突破。未来，欧盟防务合作还难以摆脱决策机制、资金以及与北约的关系等因素的制约。但作为欧洲一体化两大“发动机”的法国和德国，将会从实现战略自主的高度继续推动欧盟框架内的防务合作，而欧盟委员会的“卷入”以及英国“脱欧”也将有利于欧盟防务建设的不断发展，欧盟在欧洲安全力量结构中的地位将愈益重要。

一 引言

广义上的超国家主义和政府间主义既是二战后欧洲一体化建设的两种路径选择，也是人们解释欧洲联合动力来源的两大理论流派。超国家主义和政府间主义的最大区别，在于如何看待传统主权国家在欧洲一体化进程中的地位和作用。前者主张欧洲一体化需要超越国家，根据成员国让渡权力而成立的超国家行为体应在一体化中发挥核心作用。不论是要求取代国家的联邦主义，还是功能主义、新功能主义，都属于超国家主义。功能主义认为，绕过国家主权的唯一可行方法，是将特定的国家职能转移给功能性的超国家的国际机构，①Liesbet Hooghe and Gary Marks,“Grand Theories of European Integration in the Twenty-first Century,” Journal of European Public Policy,Vol.26,No.8,2019,p.1114.而一体化便是由一个功能领域向另一个功能领域不断“外溢”来实现的。新功能主义者则对区域一体化的方向比其结果更感兴趣。②Liesbet Hooghe and Gary Marks,“Grand Theories of European Integration in the Twenty-first Century,” Journal of European Public Policy,Vol.26,No.8,2019,p.1114.与超国家主义不同，政府间主义认为国家是一体化的根本性因素，③Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,” Daedalus,Vol.95,No.3,1966,pp.862-915.主权让渡能走多远最终还是由国家政府说了算。正因为如此，这派观点认为一体化的“外溢”效应在经济等低政治领域容易发生，而难以出现在外交、防务等高政治领域。④Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,” Daedalus,Vol.95,No.3,1966,pp.882,901.《马斯特里赫特条约》之后，在政府间主义和自由政府间主义的基础上诞生了新政府间主义，后者认为在超国家机构的作用不再扩展的情况下，欧洲一体化主要靠成员国政府协商和寻求共识来推进（参见表1）。⑤Christopher J.Bickerton,Dermot Hodson and Uwe Puetter,“The New Intergovernmentalism:European Integration in the Post-Maastricht Era,” Journal of Common Market Studies,Vol.53,No.4,2015,pp.711-712.

20世纪上半叶欧洲爆发了两次世界大战和冷战，欧洲国家一直面临着如何避免战争、实现和平的考验。二战结束初期，欧洲联合运动兴起，主张通过该地区国家深度一体化实现欧洲战后和平与经济重建的超国家主义思想盛行。1952年，继欧洲煤钢共同体诞生之后，建立欧洲防务共同体亦被提到议事日程上来，同年5月27日，法国、西德、意大利、比利时、卢森堡和荷兰六国签署了《欧洲防务共同体条约》。这两个欧洲合作之举被看作是欧洲一体化经典的超国家主义的产物。①Iris Glockner and Berthold Rittberger,“The European Coal and Steel Community (ECSC) and European Defence Community (EDC) Treaties,” in Finn Laursen,ed.,Designing the European Union:From Paris to Lisbon,Palrave Macmillan,2012,pp.16-17.然而，建立欧洲防务共同体的方案于1954年遭到法国国民议会的反对而宣告失败，②Simon Duke,The Elusive Quest for European Security:From EDC to CFSP,Basingstoke:Palgrave Macmillan,2000,pp.12-41.欧洲国家在防务领域进行超国家主义的努力从此陷入停滞。不仅如此，自北约1949年成立以后，以国家为中心的政府间主义也没有在欧洲防务领域发展起来。在整个冷战时期，西欧国家之间的防务合作是通过参与北约框架来实现的，③Andrew Cottey,Security in the New Europe, Basingstoke,Hampshire:Palgrave Macmillan,2007,p.81.其实质是美国为加入北约的西欧国家提供安全保护，而由一部分西欧国家建立的西欧联盟则处

于事实上的休眠状态。

苏联解体、冷战结束后，一方面欧洲对美国的安全依赖减弱，另一方面欧盟试图提高自身实力，以更好地在国际上维护欧洲利益。因此，在北约外加强欧洲防务建设重新受到了重视。1993年，《欧洲联盟条约》即《马斯特里赫特条约》正式生效，欧盟首次提出成员国要努力实现“共同外交与安全政策”（CFSP），并将此确立为与欧洲经济货币联盟、共同司法与内务相并列的欧洲一体化的三大支柱之一。在科索沃战争的刺激下，欧盟又于1999年进一步提出要构建自身“共同安全与防务政策”（CSDP），并组建了欧洲快速反应部队。但这一系列战略举措都没有突破一个“禁忌”，即军事防务属于成员国的主权，欧盟框架内的防务建设适用于政府间主义，而超国家主义的所谓“共同体方式”①“共同体方式”即由欧盟委员会提出议案，欧盟理事会采取特定多数表决，欧洲议会参与共同立法或协商的决策程序。不适合欧盟国家的防务合作。

近年来，欧洲安全形势发生了重大变化，为有效提高自身防务能力，欧盟在防务建设方面出台并实施了一系列强化合作措施。这些措施既体现了政府间主义或新政府间主义，又包含有超国家主义元素。然而，这一新的进展尚未得到国内外学术界的充分重视。②国内近年来对于欧盟安全防务建设的关注主要集中在对新安全战略的解读、其与北约的关系以及永久结构性合作体现的差异性一体化等方面，分析超国家特性的文章较少。可参见郑春荣、范一杨：《重塑欧美安全关系？——对欧盟“永久结构性合作”机制的解析》，载《欧洲研究》2018年第6 期，第1-24 页；张丽春、徐弃郁：《老问题、新动力与欧洲共同防务的“机遇窗口”》，载《欧洲研究》2017年第6 期，第119-136 页；叶江：《试析欧盟安全战略的新变化——基于对欧盟2003 与2016 安全战略报告的比较》，载《学术界》2017年第2 期，第225-236页；杨海峰：《有原则的务实主义——欧盟外交与安全政策的全球战略评析》，载《欧洲研究》2016年第5 期，第23-49 页；周晓明、赵发顺：《欧盟新安全战略及其影响》，载《和平与发展》2017年第4 期，第96-109 页；陆巍：《防务一体化的“多速欧洲”实践——永久结构性合作框架评析》，载《德国研究》2018年第4 期，第35-48 页；陈洁、袁建军：《永久结构性合作：欧盟差异性一体化的新进展》，载《德国研究》2019年第3 期，第45-57 页。国外明确论述欧盟安全防务建设中超国家特性的文章可参见Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020；Jolyon Howorth,“Decision-Making in Security and Defence Policy:Towards Supranational Intergovernmentalism?” Cooperation and Conflict,Vol.47,No.4,2012。本文分析了2016年《欧盟外交与安全政策全球战略》报告问世以来其成员国在欧盟框架内的防务合作，得出的结论是欧盟为积极应对新的内外安全威胁以及跨大西洋同盟关系的变化，在一直由政府间主义所“把持”的安全和防务领域引入了超国家特性的合作，而原本认为相互对立的超国家主义和政府间主义，在欧盟新创立的欧洲防务基金以及“永久结构性合作”等方面实现了相互结合和融合。欧盟新防务建设正是在这两种合作方式共同发力的情况下取得了重要进展。

二 欧洲面临新的安全形势

步入21世纪第二个十年，欧盟遭遇了债务危机、难民潮、英国“脱欧”等一系列严重挑战，其内部凝聚力以及国际影响力均受到很大削弱。与此同时，欧洲安全形势发生了骤变，安全环境不断恶化，突出表现在以下三个方面。

（一）非传统安全威胁和传统安全威胁同步共振

冷战结束特别是九一一事件之后，非传统安全威胁成为欧洲国家面临的主要安全威胁。其中，恐怖主义对欧洲安全的冲击日益增大。九一一事件后，欧洲曾发生两次大规模的恐怖袭击。第一次是2004年西班牙马德里恐怖连环爆炸案，191 人死亡，1 841 人受伤。①Raj Chari,“The 2004 Spanish Election:Terrorism as a Catalyst for Change?” West European Politics,Vol.27,No.5,2004,p.954.第二次是2005年7月发生在英国伦敦地铁和巴士的连环恐怖爆炸，造成56 人丧生，700 余人受伤。②The Stationery Office of the UK,Report of the Official Account of the Bombings in London on 7th July 2005, London:The Stationery Office,May 2006,https://fas.org/irp/world/uk/7-july-report.pdf.

2014年以后，欧洲又出现了一个恐怖袭击高潮。法国、比利时、英国、德国等国家均遭到了恐怖主义袭击。2015年1月，在巴黎《查理周刊》杂志社总部发生的恐怖袭击中，有12 人死亡。③Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,July 2016,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-te-sat-2016.同年11月，在巴黎发生的系列暴力恐怖事件造成130 人遇难，368 人受伤。④Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,July 2016,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-reportte-sat-2016.这是法国自二战结束以来遭受的最严重的恐怖袭击。2016年7月4日，在法国国庆期间，法国南部城市尼斯又发生了货车恐怖冲撞惨案，导致86 人丧生，数百人受伤。⑤Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2017,June 2017,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/eu-terrorism-situation-and-trend-report-te-sat-2017.2016年3月，比利时发生了历史上最大的恶性恐怖事件，首都布鲁塞尔机场发生爆炸，紧接着欧盟总部附近的地铁站也发生爆炸，共有32 人遇难、340 人受伤。①Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2017,June 2017,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/eu-terrorism-situation-and-trend-report-te-sat-2017.2017年，英国共经历了三次恐怖袭击，分别为3月伦敦议会大厦恐怖事件、5月曼彻斯特球场恐怖袭击以及6月伦敦塔桥恐怖袭击。同年，瑞典斯德哥尔摩、西班牙巴塞罗那也遭受了恐怖袭击。据统计，2015～2018年，欧盟国家死于恐怖案件的人数共达374 人。②Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2019,June 2019,https://www.europol.europa.eu/tesat-report?page=0,1.

欧洲国家近年来恐怖主义猖獗，是多方面因素相互作用的结果，包括支持和参与美国发动的反恐战争，在国际金融危机和债务危机影响下国内经济社会矛盾加剧，以及彼此开放边境但情报分享等合作并未到位等。尤其是2010年爆发的欧洲主权债务危机，扩大了欧洲社会的贫富分化，加重了社会底层特别是年轻的穆斯林移民后代的贫困和失业问题，为其思想极端化提供了土壤。此外，网络与社交媒体的广泛使用既使得极端恐怖主义的传播更为容易，也给恐怖活动提供了更多便利。

恐怖袭击频繁发生成为欧洲面临的主要安全威胁，各国在恐怖袭击后纷纷实施了紧急状态法，并显著加大了反恐力度。以法国为例，法国总统奥朗德在2015年11月巴黎恐袭之后宣布法国已处于战争状态，并呼吁联合国尽快召开会议，通过决议打击“伊斯兰国”。紧接着法国作出了三项重大决定：将国家紧急状态延长至3 个月，以使政府拥有更多的权力和手段打击恐怖主义；派遣“戴高乐”号航空母舰前往地中海东部地区，加入打击叙利亚境内“伊斯兰国”的军事行动；援引《里斯本条约》，寻求其他欧盟成员国支持。根据《里斯本条约》，如果欧盟一个成员国遭到攻击和侵略，其他成员国应该对其提供军事支持。③François Hollande,“Speech by the President of the Republic before a Joint Session of Parliament (Versailles,November 16,2015),” November 2015,https://www.diplomatie.gouv.fr/en/ frenchforeign-policy/security-disarmament-and-non-proliferation/news/news-about-defence-and-security/arti cle/speech-by-the-president-of-the-republic-before-a-joint-session-of-parliament.在2015年11月17日召开的欧盟成员国国防部长会议上，法国的请求得到各国一致支持。④“Foreign Affairs Council,16-17 November 2015,” November 2015,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/fac/2015/11/16-17/.这是该互助条款自2009年《里斯本条约》生效以来首次启用。由此可见，欧洲各国政府充分认识到了恐怖主义的严重性，并积极谋划通过加强在欧盟层面以及与国际社会的合作来加以应对。

图1 欧盟境内2013～2018年遭受恐怖袭击事件数量

在非传统安全威胁增大的同时，由于欧俄关系的重新紧张，传统安全威胁在欧洲总体安全中的重要性也持续上升。在长达四十余年的冷战对峙时期，西欧国家一直将苏联视为敌人，把苏联的武装入侵看作是其面临的头号安全威胁。苏联解体、冷战结束后，欧洲安全环境得到巨大改善，主要原因在于欧俄之间发生了积极的良性互动，相互关系发生了重大变化，西欧国家不再把俄罗斯作为外部安全威胁。有几方面的因素推动了西方包括西欧与俄罗斯关系的改善。第一，叶利钦执政时期，俄罗斯主动向西方靠拢，积极尝试融入欧洲。普京于2000年上台后，也将改善与西方的关系作为俄罗斯的外交重点。①王振华：《浅析俄罗斯的国际定位及俄美关系走向》，载《欧洲研究》2004年第3 期，第131-132 页。第二，九一一恐怖袭击事件发生后，俄罗斯与美欧加强反恐合作，为西方与俄罗斯关系发展注入了新动力。第三，2003年，美国小布什政府绕开联合国安理会发动伊拉克战争，俄罗斯和法国、德国组成 “反战联盟”。第四，欧俄经济相互需求增大。欧俄2005年峰会达成协议，双方致力于构建“统一的四大空间”，全面加强合作。“统一的四大空间”包括统一经济空间、内部安全空间、外部安全空间和人文空间。②李建民：《解读俄欧统一空间“路线图”》，载《世界知识》2005年第14 期，第32 页。得益于俄罗斯与西方关系的深刻改变，欧盟2003年安全报告认为，在新的安全形势下,没有任何一个欧盟成员国面临大规模入侵的威胁。①Council of the European Union, European Security Strategy—A Secure Europe in a Better World,December 2003,https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/publications/european-security-strategy-secure-europe-better-world/.

然而，2013年发生的乌克兰危机导致欧俄关系趋于恶化。事实上，此前俄罗斯与西方国家的关系已经因北约东扩、2008年俄格战争而变得紧张。②2008年，围绕北约的进一步东扩，美国和俄罗斯曾发生过一场激烈的斗争。美国主张将乌克兰和格鲁吉亚接纳到北约之中，而俄罗斯公开将这两个国家视为不可逾越的红线，最终由于法国和德国的反对，北约东扩的步伐才停顿下来。有研究认为，冷战后北约不仅没有解散，反而向东扩大直逼俄罗斯家门口，是导致俄罗斯与西方国家关系重新紧张的主要原因。③Şafak OĞUZ,“NATO’s Mistakes That Paved the Way for Russia-Ukraine Crisis,” Karadeniz Araştırmaları (Journal of Black Sea Studies),Vol.45,2015,p.7.美国前国防部长佩里认为，美国在冷战结束后没有遵守承诺执意推动北约东扩，犯下了严重错误。④Ronald D.Asmus,Opening NATO's Door:How the Alliance Remade Itself for a New Era,New York:Columbia University Press,2002,p.97.美国前国务卿基辛格、德国前总理施罗德等人认为，由于北约东扩导致西方国家错失了与俄罗斯缓和关系的机会。⑤Henry Kissinger,“To Settle the Ukraine Crisis,Start at the End,” March 2014,https://www.washingtonpost.com/opinions/henry-kissinger-to-settle-the-ukraine-crisis-start-at-the-end/2014/03/05/4 6dad868-a496-11e3-8466-d34c451760b9_story.html; Tony Peterson,“Merkel Fury after Gerhard Schroeder Backs Putin on Ukraine,” March 2014,https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/ukraine/10697986/Merkel-fury-after-Gerhard-Schroeder-backs-Putin-on-Ukraine.html.2007年，在德国慕尼黑安全会议上，俄罗斯总统普京严厉指责西方在俄罗斯问题上采取双重标准，不尊重俄主权。这一公开讲话被普遍认为是俄西关系的一个转折点。⑥Vladimir Putin,“Speech and the Following Discussion at the Munich Conference on Security Policy,” February 2007,http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034.乌克兰危机和俄罗斯对克里米亚的兼并则导致欧盟与美国共同对俄罗斯实施制裁，⑦Russell Buchan,“The Crisis in Crimea and the Principle of Non-Intervention,” International Community Law Review,Vol.19,No.2-3,2017,p.168 ; Majid Nikouei and Masoud Zamani,“The Secession of Crimea:Where Does International Law Stand?” Nordic Journal of International Law,Vol.85,No.1,2015,pp.37-64; Thomas D.Grant,“Annexation of Crimea,” The American Journal of International Law,Vol.109,No.1,2015,pp.68-95.双方关系陷入严重对抗。

在欧盟国家看来，俄罗斯兼并克里米亚，是二战结束以来欧洲版图的首次非和平改变，违反了国际法，标志着传统地缘政治威胁的回归。“俄罗斯的行动宣告了一个算得上是共同协作的安全秩序的结束和一个对抗与不稳定时代的开始”。①Claudia Major and Jana Puglierin,“Eine Neue Ordnung:Der Ukraine- Konflikt Stellt Die Weichen Für Europas Sicherheit,” Internationale Politik,November & December 2014,https://internationalepolitik.de/de/eine-neue-ordnung.

（二）内外安全挑战相互交织

欧盟国家面临的安全形势的另一大变化是，其内部安全挑战与外部特别是周边地区安全挑战日益密切相联。首先，西亚和北非地区宗教极端恐怖组织将欧洲国家作为攻击目标。以往欧洲国家面临的恐怖威胁，主要来源于各国内部民族分裂势力以及极左翼和极右翼恐怖组织，如爱尔兰共和军、埃塔等。这一情况在九一一事件后开始发生变化，近年来更加突出。2014年以来，欧洲新一轮的恐怖袭击均与极端组织“伊斯兰国”在西亚的异军突起有着直接或间接的关系。美国从伊拉克撤军、2010年出现的“阿拉伯之春”，特别是始自2011年、迄今仍在持续的叙利亚内战，助长了西亚北非地区恐怖主义的兴起，具体表现为“伊斯兰国”的突然强大。“伊斯兰国”之所以把攻击目标锁定欧洲，主要是为了报复欧洲国家与美国在伊拉克和叙利亚对其发动的军事打击。

其次，欧洲发生的重大暴力恐怖事件是“内外互动”的结果。近年来，在“伊斯兰国”活跃着大批欧洲籍的“外籍圣战分子”。欧洲刑警组织（Europol）2016年统计数据显示，近年来从西欧国家加入“伊斯兰国”的“圣战”分子多达5 000 人。②Europol,European Union Terrorism Situation and Trend Report 2016,July 2016,https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-reportte-sat-2016.2017年“伊斯兰国”受到重挫以来，大量外籍“圣战”分子“回流”欧洲，策划和实施了一系列的恐袭活动。2015年11月，巴黎发生的震惊全球的系列恶性恐怖案即为“伊斯兰国”组织、回流的“圣战”分子所实施。翌年发生在布鲁塞尔的系列恐怖爆炸，也是由外籍圣战分子在伊拉克和叙利亚经过实战训练、回到法国和比利时后具体实施的。2019年2月，联合国在关于国际安全形势的报告中指出，目前“伊斯兰国”及其分支组织比较隐蔽，但仍具有发动恐怖袭击的意图和能力，随着该组织中的外籍武装分子一部分离开冲突地区，一部分回到欧洲，欧洲将面临新一轮恐怖袭击的风险。③UN Security Council,Eighth Report of the Secretary-General on the Threat Posed by ISIL(Da'esh) to International Peace and Security and the Range of United Nations Efforts in Support of Member States in Countering the Threat,Febuary 2019,https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2019_103.pdf.

再次，中东地区战乱引发的难民潮对欧洲的安全构成了挑战。一方面，大量难民涌入为恐怖分子特别是外籍“圣战”分子回流欧洲提供了机会；另一方面，汹涌而至的难民大军进一步刺激了欧洲国家内部民粹主义的发展。而民粹主义势力利用难民问题煽动民众的排外情绪，则加大了对社会不满者的极端化倾向。①宋全成：《难民危机助推欧洲恐怖主义——欧洲恐怖主义的新进展、特征及其与难民危机的内在关联》，载《当代世界社会主义问题》2018年第4 期，第149-153 页。总之，频繁发生的恐怖事件和日益加剧的难民危机给欧洲敲响了警钟，欧洲本身的安全与周边地区形势紧密相关。

（三）欧美跨大西洋联盟裂痕加深

近年来，随着欧美分歧显著增大，欧洲国家对美国遵守北约集体防御原则的承诺产生怀疑。以西欧国家为主的欧洲国家于1949年与美国签署《北大西洋公约》。建立北约，欧洲国家最看重的是《北大西洋公约》的第五条，即成员国中的一国（或者多国）在遭受到武装攻击时将会被视为对所有成员国的武装攻击，所有成员国将立即援助被攻击国家。②North Atlantic Treaty Organization,North Atlantic Treaty,April 1949,https://www.loc.gov/law/help/us-treaties/bevans/m-ust000004-0828.pdf显然，作为军事同盟组织，北约的核心是集体防御和共同安全。

根据形势的变化，欧美能够一致推动北约调整其职能。最突出的是九一一事件发生后，北约很快史无前例地启用了《北大西洋公约》第五条，并由此开始实现功能转型，将反恐作为其首要任务，应对国家冲突的传统功能退居其次。北约的欧洲成员国纷纷出兵与美军一道参与了北约在阿富汗的军事行动。与此同时，北约也经受住了内部危机的考验。2003年，美国小布什总统发动伊拉克战争，遭到法国和德国等欧洲国家的反对，引发冷战结束后跨大西洋联盟首次严重分裂。小布什第二任期时，欧美双方均有意和解，跨大西洋之间的裂痕开始得到修复。奥巴马上台后，欧美进一步恢复了往日的合作。从欧美安全关系的角度看，这一时期最为重要的决定有两个：一是法国在萨科齐当政期间，于2009年引人注目地重返北约军事一体化组织，展示了“后伊拉克战争时期”跨大西洋联盟的团结；③Ben Hall,“Sarkozy Confirms Full Return to NATO,” March 2009,https://www.ft.com/content/4cdfa490-0e6a-11de-b099-0000779fd2ac.二是针对2014年俄罗斯合并克里米亚，同年11月，在英国威尔士举行的北约领导人峰会上，欧美一致同意重新将“集体防御”作为北约的首要职能。①North Atlantic Treaty Organization, Wales Summit Declaration—Issued by the Heads of States and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Wales,September 2014,https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm.总之，奥巴马执政八年，除了其提出“重返亚洲”战略引发欧洲国家担忧外，欧美在很多国际领域的合作得到了加强。

然而，特朗普于2017年执政后，欧美分歧不断增大，美欧关系日益紧张，跨大西洋联盟的团结遭到破坏，欧洲国家对美国是否还愿意提供安全保护产生了怀疑。第一，欧洲意识到其在美国战略中的重要性已经下降。冷战时期以及冷战后一段时间，欧美的战略重心一直在欧洲，但现在双方的战略重点开始出现分化。欧洲的战略重点依旧在欧洲以及包括西亚和北非在内的大周边地区，而美国的战略重点已经开始转向亚洲。这一变化始于奥巴马时期美国“重返亚洲”战略的出台，但随着特朗普上台后中美战略博弈日益加剧，欧洲感到欧美战略重心的分化已经不可逆转。第二，在应对事关欧洲重大利益的地区和全球挑战方面，欧洲坚持多边主义，美国却放弃多边主义，单方面退出伊朗核协定、《中导条约》《巴黎气候协定》等一系列国际多边协议，对欧洲的关键和重大安全利益和经济利益产生了直接的损害。正因为如此，近两年来，在气候变化、伊朗核协议等问题上，欧洲坚持自身立场，与美国的对立情绪不断上升，并导致数次七国集团和北约等领导人峰会不欢而散或无果而终。②Lisbeth Aggestam and Adrian Hyde-Price,“Double Trouble:Trump,Transatlantic Relations and European Strategic Autonomy,” Journal of Common Market Studies,Vol.57,No.S1,2019,pp.114-127.第三，欧美政治和战略互信受到损害。欧美在北约内的合作包括政治和军事两大方面，彼此间的政治关系和战略信任程度直接决定其军事合作的水平。然而，很多欧洲领导人、战略分析家认为，由于特朗普政府坚持“美国优先”政策，北约内部的战略互信和政治关系已受到严重破坏。特朗普虽然在胜选上台后不再提“北约过时论”，但他主要关心的是欧洲成员国是否将军费开支提高到其国内生产总值（GDP）的2%，同时，有意淡化北约的集体安全承诺。更令欧洲国家难以接受的是，在诸如从叙利亚撤军等重大问题上，美国已不再与欧洲盟国进行战略协商。法国总统马克龙在2019年接受英国《经济学人》周刊采访时对此表达了严重的不满，称“北约已经脑死亡”。③“A Continent in Peril,” The Economist,Vol.11,No.2,2019,p.9.2017年，德国总理默克尔与特朗普两次会面后表示，“在过去几天中，我深切地感受到了我们能够完全依赖他人的时代已经结束了，欧洲人应当将命运掌握在自己手中”。①Patrick McGee,George Parker,“Europe Cannot Rely on US and Faces Life without UK,Says Merkel,” May 2017,https://www.ft.com/content/51ed8b90-43b9-11e7-8519-9f94ee97d996.

三 欧盟“2.0 版安全观”应运而生

面对新的严峻的安全形势，欧洲各国危机意识变得空前强烈。在此背景下，欧盟于2016年6月正式推出了《欧盟外交与安全政策全球战略》报告（以下简称《2016年全球战略报告》）。这意味着欧盟及其成员国针对新的安全形势提出了新的安全观。这是继2003年之后欧盟出台的第二份正式安全战略文件，因而该文件反映的观点也可以称为欧盟“2.0 版安全观”。这一新安全观的诞生，为欧洲将体现超国家特性的合作举措嵌入自主防务建设进行了制度和思想上的准备。欧盟新安全观主要包括两大部分内容：一是新形势下欧洲面临何种安全威胁；二是面对新的安全威胁欧盟应该如何应对。

（一）重新界定欧盟安全威胁

欧盟《2016年全球战略报告》认为，欧盟面临的内外安全环境更为严峻。冷战结束特别是九一一事件后，欧盟对其安全威胁进行过大讨论。欧盟在起草2003年安全报告过程中曾指出，欧洲面临的威胁主要是国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散和“失败国家”，之后又增加了两大威胁即地区冲突和有组织的犯罪。②Council of the European Union,European Security Strategy—A secure Europe in a Better World,December 2003,https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/publications/european-security-strategy-secure-europe-better-world/.随着国际安全形势的发展变化，在2008年发布的《欧洲安全战略执行报告》中，欧盟又在原有的五大威胁之外新增了网络安全、能源安全和气候变化。③Council of the European Union, Report on the Implementation of the European Security Strategy—Providing Security in a Changing World,December 2008,https://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/104630.pdf.《2016年全球战略报告》开门见山地指出：“欧盟正面临威胁。给欧洲创造了史无前例的和平、繁荣和民主的欧洲一体化正在受到质疑。在欧洲的东部，欧洲安全秩序遭到破坏，同时恐怖主义和冲突正在肆虐北非、西亚地区，以及欧洲本身。”④European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.该报告一方面突出强调了恐怖主义的危害性，另一方面引人注目地将混合威胁作为外部威胁，同时也强调指出了网络攻击、能源问题、气候变化和经济波动给欧洲带来的挑战。①2020年初以来，席卷全球的新冠肺炎病毒疫情，给包括欧洲国家在内的世界各国人民的生命安全和健康造成了严重危害。目前，疫情仍在蔓延，并已由一场全球公共卫生突发事件演变为全球性的经济和治理危机。欧盟的安全报告没有将病毒大流行作为安全威胁，无疑是一个严重的缺漏。欧盟将来自外部的混合威胁确定为其面临的主要安全威胁之一，这在冷战结束以来尚属首次。

（二）提出加强自主行动能力的应对战略

为应对日益严重的安全威胁，欧盟提出了提升自身保护欧洲安全能力的总体战略。该战略在欧盟《2016年全球战略报告》以及法德等国公开的立场中都表达得非常清楚。欧盟的这一安全战略为其自主防务建设确立了目标，其核心思想包括如下几方面。

首先，为了提升维护自身以及外部安全的能力，欧盟需要“适度的雄心和战略自主”，即具有采取自主行动的能力。《2016年全球战略报告》认为，虽然在集体安全方面北约仍然发挥着最重要的作用，很多欧洲国家作为北约成员国，得到北约的保护，但欧洲国家还必须为自身的安全承担更大的责任。欧洲国家“一方面需要有力地参加北约的集体防务，另一方面如果需要或有必要时还能够采取自主行动”。②European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.

其次，欧盟要能够自主采取行动，就必须加强成员国之间的合作。《2016年全球战略报告》指出，“为了加强自主行动的能力，欧盟成员国需要强大的军事技术和国防工业。但没有一个成员国可以独自做到这一点，相互之间进行深度合作必不可少”。③European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.为达此目标，各成员国要将充足的资金投入到防务建设之中，提高资源利用效率，并将防务预算的20%用于装备采购与科技研发。④European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016.

再次，在如何加强自主防务能力特别是防务工业方面，欧盟提出了包含有超国家主义成分的防务合作的创新性主张。《2016年全球战略报告》明确指出，由欧盟提供资金支持防务科技研发，欧盟成员国之间加强跨国家合作，全面发掘欧洲防务局（EDA）的潜力，是发展强大的欧洲防务工业必不可少的前提条件。而在该报告出台数日后，时任法国国防部长让·伊夫·勒德里昂和德国国防部长乌尔苏拉·冯德莱恩，在一份题为“重振共同安全与防务政策：走向一个全面、现实和可靠的欧洲防务”的联合声明中呼吁，由欧盟最重要的超国家机构——欧盟委员会采取适当的财政激励措施，鼓励成员国进行防务合作，以加强欧洲防务工业的竞争力和创新性。①Ursula von der Leyen and Jean-Yves Le Drian,“Revitalizing CSDP:Towards a Comprehensive,Realistic and Credible Defence in the EU,” September 2016,http://club.bruxelles2.eu/wp-content/uploads/2016/09/let-fra-all-defensefeuiileroute@fr160911en.pdf.法德防长的声明得到了意大利和西班牙国防部长的积极回应。随后，四位防长共同致信欧盟外交和安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini），表示支持实施“更强有力、现实且可信的欧洲防务政策”。②Arthur Beesley,“Italy and Spain Warm to EU Defence Cooperation,” October 2016,https://www.ft.com/content/ddad201e-50c9-36fc-b694-8e9522fb9323.

此外，针对欧洲国家内外安全挑战相互交织的新安全形势，欧盟首次提出需要支持周边国家“复原力”（resilience）的安全理念，并强调推动构建基于规则的国际秩序的重要性。欧盟提出，复原力是指“一个国家和社会通过改革，从内部和外部危机中得以恢复的能力”；“一个有复原力的国家便是一个安全的国家，而安全是实现繁荣和民主的关键”。③European External Action Service, Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.同时，欧盟认为，环境和资源问题、跨国犯罪和恐怖主义没有边界。④European External Action Service,Shared Visions,Common Action:A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy,June 2016,http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.因此，欧盟需要全面参与全球事务，着力解决冲突和贫困的根源问题，并与其他国家（重点是核心伙伴、志同道合的国家）、地区组织、国际机构加强合作，一道打造基于规则的国际秩序。

四 欧盟新防务建设：超国家主义与政府间主义的融合

在新安全观的指导下，自2016年以来，欧盟及其成员国将加强防务作为欧洲一体化的最重要任务之一。其目的十分明确，就是通过强化成员国合作，使欧盟具备独立应对安全威胁和挑战的能力，实现欧盟战略自主。

如前所述，西欧国家以超国家方式建设欧洲防务的努力在20世纪50年代失败后，便转入参与到北约框架下的国家间合作当中。冷战结束后，欧盟虽然开始加强自身的安全和防务能力（主要体现在《马斯特里赫特条约》《里斯本条约》之中），但相关的安排特别是决策权由各成员国来掌握，欧盟的超国家机构如欧盟委员会等无权介入。因此，长期以来，在防务领域政府间主义被视作理所当然。以斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffmann）为代表的传统政府间主义者认为，国家不同意将外交和防务主权让渡给超国家机构。①Stanley Hoffmann,“Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe,” Daedalus,Vol.95,No.3,1966,pp.882,901.新政府间主义虽承认超国家机构在《马斯特里赫特条约》规定的欧盟第一支柱即欧共体政策范围内起主导作用，但同时认为欧盟委员会等超国家机构并未在欧盟其他领域扩展影响和发挥作用，外交防务领域仍然由成员国政府牢牢把持。②Uwe Puetter,“The European Council and the Council:New Intergovernmentalism and Institutional Change,” October 2014,https://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/acprof:oso/9780198716242.001.0001/acprof-9780198716242.

然而，欧盟2016年以来推出的欧洲防务基金（EDF）、军事计划与行动能力机制（MPCC），却完全或部分地超越了政府间主义，而另外两大举措——“永久结构性合作”（PESCO）、年度防务协调评估机制（CARD）——虽然保持了政府间主义的一些特征，但与超国家主义的合作措施实现了紧密的结合。

（一）欧洲防务基金

欧洲防务基金正式成立于2017年6月，这是欧盟为了保持和提高其防务能力所作的最重要的决定之一。为了增强防务能力，欧盟决定从欧洲防务工业入手，而研发又是确立其防务工业优势的关键所在。对此，时任欧盟委员会主席让-克劳德·容克（Jean-Claude Juncker）安全事务顾问的米歇尔·巴尼耶（Michel Barnier）曾做过异常清晰的阐述。他指出，“没有安全就没有繁荣，没有防务就没有战略安全，没有能力就没有战略防务，没有欧洲防务工业竞争力就没有战略能力”。③Michael Barnier,“Stepping-up European Security and Defence,” European Defence Matters,No.10,2016,p.37.然而，欧盟在防务研发方面长期依赖成员国自愿投入，致使资金严重不足。根据欧洲防务局公布的数据，2005～2017年，欧盟在防务研发方面的支出一直呈现下降趋势。这与欧盟各成员国总体国防开支下降具有直接关系。①2007～2013年，欧盟成员国的实际国防支出约下降11%。尽管这一趋势自2015年以来得到遏制，但2017年实际国防支出水平仍低于2005～2009年的水平，与此同时防务成本却在上升。数据参见European Defence Agency,Defence DATA 2017-2018 Key Findings and Analysis,2019,https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/brochures/eda-defence-data-2017-2018。与此同时，由于成员国之间缺乏合作，一方面导致资金投入分散，另一方面各国科技研发重复率高，造成了巨大的资源浪费。②European Commission,The European Defence Fund:Stepping up the EU's Role as a Security and Defence Provider,March 2019,https://ec.europa.eu/docsroom/documents/34509.

欧洲防务基金被称为欧洲安全合作的“游戏规则改变者”，它的成立标志着欧洲防务合作的“范式转换”。③Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020,p.853.其原因在于，该基金的创立及其运作没有采取政府间主义，而是具有典型的超国家主义特性。首先，政府间主义认为，涉及防务问题的决策只能由代表成员国政府的欧盟理事会或欧洲理事会提出，但成立防务基金的倡议却来自超国家机构欧盟委员会。这一设想首先出现在由欧盟委员会主席容克所作的2016年盟情咨文当中。④Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020,pp.859-861.同年11月30日，欧盟委员会在“欧盟防务行动计划”（European Defence Action Plan,EDAP）中正式提出建立欧洲防务基金。该举动颠覆了新政府间主义关于“超国家机构不再寻求推动一体化的深化”“欧盟合作只由政府间协商和寻求共识来提出的假设”。⑤Christopher J.Bickerton,Dermot Hodson and Uwe Puetter,“The New Intergovernmentalism:European Integration in the Post-Maastricht Era,” Journal of Common Market Studies,Vol.53,No.4,2015,pp.711-713.不仅欧盟委员会发挥了以往只能由成员国发挥的作用，欧盟理事会在对此表决时也未采用一致通过的方式，而是采取了“欧共体方式”的特定多数表决。

其次，欧洲防务基金首次使用欧盟预算来支持防务领域的研发，打破了欧洲防务建设不能使用欧盟预算的禁忌。根据防务工业产品的生命周期，欧洲防务基金资助的项目分为两个窗口期：研究窗口期与能力窗口期。⑥Sarah Raine,“Europe,the EU,Security and Defence,” Adelphi Series,Vol.57,Issue 468-469,2017,p.145.前者主要包含欧盟在防务技术领域的合作研究与创新，后者则涉及欧盟在防务方面的共同开发和采购。欧洲防务基金将通过欧盟预算资助所有研究项目的费用以及开发项目费用的20%，永久结构性合作中符合条件的项目也将获得30%的资金支持。①European Commission,The European Defence Fund:Stepping up the EU's Role as a Security and Defence Provider,March 2019,https://ec.europa.eu/docsroom/documents/34509.迄今为止，欧盟从其预算中已经拨出5.9 亿欧元的临时性资金，资助研究与能力窗口期分别开展的具体项目，其中，0.9 万欧元用于2017年启动的防务研究准备行动项目（PADR），5 亿欧元用于2018年启动的欧洲防务工业发展计划项目（EDIDP）。②European Commission,The European Defence Fund:Stepping up the EU's Role as a Security and Defence Provider,March 2019,https://ec.europa.eu/docsroom/documents/34509.今后，欧盟计划从其“多年度预算框架”（2021～2027年）中，拨出总额130 亿欧元作为防务基金，其中，41 亿欧元用于研究项目，89 亿欧元支持成员国出资的开发项目。③由于新冠肺炎疫情的影响，2020年5月27日，欧盟委员会对新欧盟预算作出了部分修订，在新的7年预算周期内防务基金将共分配到80 亿欧元预算。参见European Commission,“Next Long-term EU Budget 2021-2017,” June,2018,https://ec.europa.eu/commission/news/next-long-termeu-budget-2021-2017-2018-jun-13_en。“关键防务技术以及具有加强欧洲防务工业技术领先地位潜力的开创性研究和颠覆性研究”，将成为欧洲防务基金支持的重点。④European Commission,“Launching the European Defence Fund,” June 2017,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52017DC0295.内容涵盖空中、陆地、海洋、网络和太空等多个方面，具体包括：（1）促进军事行动、加强部队保护与机动性的威胁侦测与反无人机系统；（2）加强情报、通信与网络安全的网络态势感知与防御、空间态势感知与早期预警能力、海上监视能力；（3）提升开展高端军事行动的能力，如升级新一代地面精确打击能力、地面战斗能力、空战能力以及开发未来海军系统；（4）推动防务技术创新，如人工智能、虚拟现实和网络技术。⑤European Commission,“European Defence Fund,” March 2019,https://ec.europa.eu/commission/news/european-defence-fund-2019-mar-19_en.

最后，欧洲防务基金的成功启动证明了新功能主义的有效性。作为超国家主义的最新流派，新功能主义认为一体化是通过超国家机构主导的溢出效应实现的。皮埃尔·哈罗什（Pierre Haroche）认为，欧洲防务基金从建立、管理到产生的影响，都体现了一体化从经济领域向防务领域的溢出，未来将会带来更深入的一体化机制。⑥Pierre Haroche,“Supranationalism Strikes back:A Neofunctionalist Account of the European Defence Fund,” Journal of European Public Policy,Vol.27,No.6,2020,p.866.

（二）军事计划与行动能力

与欧盟防务基金同年成立的“军事计划与行动能力”机制，是一个军事战略层级的常设作战指挥部。建立自身指挥机构对于欧盟实现战略自主至关重要。此举的目的在于填补欧盟指挥能力的空白，提升欧盟在境外开展军事和民事行动的能力，被认为是“迈向欧盟永久军事总部的关键一步”。①Yf Reyker,“A Permanent Headquarters under Construction? The Military Planning and Conduct Capability as a Proximate Principal,” Journal of European Integration,Vol.41,Issue 6,2019,pp.783-784.

欧盟在境外采取的军事行动分为两大类，即“执行性军事行动”和“非执行性军事行动”。前者指的是欧盟直接代替邀请国家政府而采取的高度自主的军事行动；后者指的是欧盟为支持邀请国政府而采取的包括培训军队等在内的辅助性军事行动。②Thierry Tardy,“MPCC:Towards an EU Military Command?” June 2017,https://www.iss.europa.eu/content/mpcc-towards-eu-military-command.长期以来，欧盟开展执行性军事行动主要依赖北约的指挥控制中心，而采取非执行性军事行动也没有一个共同的、常设的军事计划与行动能力机制。此次建立“军事计划与行动能力”机制，聚焦于提升欧盟在非执行军事行动中应对冲突或危机的能力。欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼认为，“建立‘军事计划与行动能力’机制，是加强欧洲防务的一项非常重要的决定。它将使欧盟非执行性军事行动更加有效，提升当地国家部队的训练水平，从而确保和平与安全。这不仅是为了我们的伙伴国家，也是为了欧盟自身的安全”。③Council of the European Union,“EU Defence Cooperation:Council Establishes a Military Planning and Conduct Capability (MPCC),” June 2017,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/08/military-mpcc-planning-conduct-capability/.

目前来看，“军事计划与行动能力”机制基本上体现的是政府间主义，因为其隶属于欧盟对外行动署下设的军事参谋部，军事参谋部总干事兼任军事计划与行动能力机制的负责人，但其行使的则是欧盟战略和行动指挥和控制权，这表明成员国已经开始探索一定程度的权力让渡。④European Parliament,“EU’s Institutional Framework regarding Defence Matters,” January 2020,https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EXPO_IDA(2020)603484.为了减少该机制的敏感性，欧盟成员国之间进行了妥协。一方面，该机制的名称没有直接使用军事指挥部，也不涉及欧盟预算；另一方面，欧盟在推进该机制时采取了渐进的方式，即其成立之初的工作只涵盖“非执行性军事行动”，具体包括为此类军事行动起草作战方案、作战计划和交战规则，并对行动部队的组建提供帮助等。⑤Thierry Tardy,“MPCC:Towards an EU Military Command?” June 2017,https://www.iss.europa.eu/content/mpcc-towards-eu-military-command.迄今为止，欧盟通过“军事计划与行动能力”机制已指挥了在索马里、马里与中非共和国的三次非执行性训练任务。2018年11月19日，欧盟理事会同意将“军事计划与行动能力”的职能进一步扩展，使其到2020年底可以计划并实施欧盟战斗群规模（最多2 500 名士兵）的执行性军事行动。①Council of the European Union,“Security and Defence:Council Welcomes the Substantive Progress Made during the Last Two Years,” November 2018,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/11/19/security-and-defence-council-welcomes-the-substantive-progress-mad e-during-the-last-two-years/.

（三）永久结构性合作

与上述两项措施相比，“永久结构性合作”是欧盟近年来采取的合作领域广、涉及国家多、影响可能也更为深入的防务合作举措。所谓“永久性结构合作”，是指欧盟创建一个合作机制，允许并鼓励成员国在此机制内投资防务合作项目、共同发展军事实力，以达到既加强成员国武装力量，又提高欧盟集体军事行动能力的目的。②European External Action Service,Permanent Structured Cooperation-PESCO:Deepening Defence Cooperation Among EU Member States,November 2019,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/34226/permanent-structured-cooperation-pesco-factsheet_en.尽管各成员国有权决定是否参与该合作机制，但几乎所有欧盟成员国都第一时间参与了这一新的防务合作。当2017年12月7日该合作正式启动时，在当时28 个成员国中，除准备“脱欧”的英国、在欧盟安全与防务政策领域拥有“选择性退出”权利的丹麦以及马耳他之外，其他欧盟国家都积极踊跃加入此项防务合作。③2017年11月13日，第一批参加国家共有23 个，同年12月7日，随着葡萄牙和爱尔兰的加入，参与国增至25 个。参见Times Marta,“Marta among Three Countries Opting out of EU’s New Defence Agreement,” December 2017,https://timesofmalta.com/articles/view/malta-amongthree-countries-opting-out-of-eus-new-defence-agreement.665421。

对于欧盟防务建设来说，“永久结构性合作”的最重要意义在于，整合各参与国现有军事和防务资源，特别是避免相互间不必要的重复生产，以此打造欧洲自身防务技术和防务工业基地，提升欧洲防务工业的竞争力。根据欧盟委员会2017年的统计，欧盟的武器系统多达178 种，而美国只有30 种。④European Commission,Defending Europe:The Case for Greater EU Cooperation,July 2017,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/defending-europe-factsheet_en.pdf.这表明欧盟各国中重复性军费开支十分庞大。⑤伊恩·邦德指出，欧盟各国防务支出虽占国内生产总值（GDP）比例较低，但其总量是俄罗斯的五倍。2019年，德国和波兰的防务支出总和超过了俄罗斯。因此，“欧洲的问题不仅在于其在防务支出的数额，还在于其支出的低效”。参见Ian Bond,“Trump Sounds the Retreat:Can European Defence Advance?” June 2020,https://www.cer.eu/insights/trump-sounds-retreat-caneuropean-defence-advance。鉴此，“永久结构性合作”框架包含两部分：约束性承诺与具体合作。首先，参与国对约束性条例作出承诺，如“定期增加防务预算”，并同意将防务开支的20% 用于投资，2%用于研究和技术开发。①Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,pp.162-163.其次，所有加入“永久结构性合作”的欧盟国家都有义务参加至少一项参与国共同认同的具有“战略意义”的能力建设项目。该义务体现的是参加国“通过参加合作项目来帮助解决欧盟共同的能力不足的承诺”。②Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.162.每项合作项目都着眼于具体的防务能力，扎实稳健地推进。③Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.162.时任欧盟委员会主席容克在推特上表示，“欧盟成员国达成‘永久结构性合作’的决定，为打造欧洲防务联盟奠定了基础，欧洲不能、也不应该把安全和防务事务交给他人打理”。④Jean-Claude Junker,“She’s Awake,the Sleeping Beauty of the Lisbon Treaty,” December 2017,https://twitter.com/JunckerEU/status/940175532196589568.德国时任外交部长西格马·加布里尔（Sigmar Gabriel）称，“这是朝着独立和加强欧盟安全和防务政策方向迈出的重要一步”。⑤Lorne Cook,“EU Launches Defense Cooperation Program,5 Members Refuse,” November 2017,https://www.defensenews.com/global/europe/2017/11/13/eu-launches-defense-cooperation-program-5-members-refuse/.

迄今为止，欧盟已经公布了三份关于“永久结构性合作”的年度实施报告。截至2019年11月12日，“永久结构性合作”已经公布了47 个项目，其中，培训与设施项目有10 个，陆军和海军系统项目各6 个，空军系统项目4 个，网络与指挥自动化系统（C4ISR）项目8 个，联合与有效能力项目11 个。从参与项目的国家来看，参与国前五名分别是法国（30 项）、意大利（26 项）、西班牙（24 项）、德国（16 项）和希腊（14 项）。同时，法国、意大利、德国和希腊也是领导项目最多的国家。⑥Council of the European Union, Permanent Structured Cooperation (PESCO)'s Projects-Overview,November 2019,https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf.值得指出的是，参加“永久结构性合作”的国家在减少军事行动跨境壁垒和军事培训上的兴趣最为集中。47 个项目中参与国最多的是军事机动性项目，除爱尔兰外，其他24 个成员国均加入了这一由荷兰领导的合作项目。该项目的重要意义在于解决欧盟应对安全威胁时其防务力量如何实现快速跨境机动的问题。通过合作，欧盟可以简化和标准化成员国开展跨境军事运输的程序，使部队、军事设备在欧洲进行铁路、陆路、空域和海域跨境机动时避开冗长的行政程序，提高跨境军事行动的效率。①Council of the European Union,Permanent Structured Cooperation (PESCO)'s Projects-Overview,November 2019,https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf.与军事机动性项目类似的另一个项目，是欧盟物流中心和行动支持网络项目，参与国达到15 个。该项目主要是改善欧盟军事行动中的后勤物流网络，通过现有的物流设施网络提前准备行动所需设备，并将欧盟国家的物流中心发展成为完整的网络，以加强军事行动的物流运输能力和可持续性。②Council of the European Union,Permanent Structured Cooperation (PESCO)'s Projects-Overview,November 2019,https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-12-nov-2019.pdf.

“永久结构性合作”的设计者在政府间主义和超国家性二者之间实现了有效衔接，主要体现在以下三方面。第一，将参加合作时的非强制性与参加之后的约束性进行统一。其进程是：最初由有意参加防务合作的成员国，将其共同意愿通报给欧盟理事会和共同外交与安全政策高级代表，体现了国家的自愿性；之后，欧盟理事会对申请参与国的军事领域资格进行审查，在咨询过共同外交与安全政策高级代表后，通过决议的方式确定参加国名单。欧盟理事会的审查主要看申请国是否达到了《里斯本条约》第十附加议定书中列出的防务能力指标。与此同时，已经得到确认可以参加合作的成员国，如果不再符合第十附加议定书列出的标准，或是无法继续兑现其参加时的承诺，欧盟理事会有权中止其继续参与。③Daniel Fiott,Antonio Missiroli and Thierry Tardy,“PESCO:What’s in a Name,” November 2017,https://www.iss.europa.eu/content/permanent-structured-cooperation-what%E2%80%99s-name.“永久结构性合作”具有法律约束性，这一点被认为是该合作与欧盟此前防务合作的一大不同。以往的合作计划经常被成员国放弃，“永久结构性合作”却不允许，“因为它已经被写入欧盟法律，欧盟理事会每年将根据欧盟共同外交与安全政策高级代表所提交的报告，对参加国是否履行其承诺进行审查”。参加国也被要求每年提交本国年度的项目实施计划。④Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,pp.162-163.第二，为了激励成员国参与“永久结构性合作”，符合条件的合作项目30%的开支将由欧洲防务基金承担，由此将政府间主义和超国家主义很好地融合在一起。第三，为更好地促进成员国军事能力发展的一致性，2016年11月，欧盟设立了“年度防务协调评估”机制，既可以全面了解各成员国国防开支及防务计划，又能够对“永久结构性合作”项目开展情况进行有效评估和监督。⑤European Defence Agency, Coordinated Annual Review on Defence (CARD),November 2018,https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-factsheets/2018-11-26-factsheet_card.

图2 欧盟2016年安全防务新机制关系图

五 欧洲新防务建设的前景

将超国家主义与政府间主义合作融合起来，是近年来欧盟新防务建设的一大创新。2017年6月，在捷克首都布拉格举行的安全与防务高级别会议上，欧盟共同外交与安全政策高级代表莫盖里尼指出，在过去的一年间，欧盟共同外交与安全政策迈出了“前所未有的步伐”。①Federica Mogherini,“Defence and Security Conference Prague:European Vision,European responsibility,” June 2017,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/27913/.莫盖里尼的乐观情绪来自于欧盟内部出现了从未有过的推动防务合作的有利条件，而这些条件今后很长一段时间还会继续存在。这意味着超国家主义和政府间主义两种合作方式共同发力的欧盟框架下的防务合作势头将能够得到保持。

（一）法德将继续发挥“发动机”作用

近年来，欧盟防务合作之所以取得重大进展，与欧盟一体化的“两大发动机”法国和德国的有力引领和推动有直接关系。法德两国不仅带头联合研发新一代战斗机、新型主战坦克和火炮系统、欧洲无人机和海上巡逻系统等项目，①张丽春、徐弃郁：《老问题、新动力与欧洲共同防务的“机遇窗口”》，载《欧洲研究》2017年第6 期，第129 页。而且在“永久结构性合作”中参与和支持的项目最多。关于法德合作的重要意义，意大利国际事务研究所所长、欧盟《2016年全球战略报告》的执笔者纳塔莉·托西（Nathalie Tocci）评论称，“没有法德发动机的重新启动，2017年欧洲安全与防务方面的重大推进是不可能实现的”。②Nathalie Tocci,“Towards a European Security and Defence Union:Was 2017 a Watershed?”Journal of Common Market Studies,Vol.56,Issue S1,2018,p.134.比利时皇家国际事务研究所安全问题专家斯文·比斯科普（Sven Biscop）认为，从2017年7月13日法德领导人峰会为欧盟“永久结构性合作”定调，到2017年12月8日欧盟理事会正式通过这一合作方案，时间不到半年，破了欧盟纪录，主要得益于“法国和德国强有力的领导”。③Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,pp.163-166.

法德两国力推欧盟自主防务合作的直接考虑是，提高欧盟应对安全威胁的能力，同时其更深层次的考虑是加强欧盟在防务、经济、科技和外交等方面的战略自主性，减少对美国的依赖，将命运掌握在欧洲国家手里。今后，随着国际大变局的加速演进，法德两国的危机意识将会更加强烈。2017年9月26日，马克龙总统在法国索邦大学发表演讲时，阐述了他的“重建欧洲”计划。马克龙认为，现在的欧洲太弱、太慢、效率太低，欧洲要抵御民族主义政党带来的“蒙昧”，欧盟各国必须在军事、移民、税务以及社会政策等各方面进一步加强合作，在全球产业政策、价值链上保持优势，在国际舞台上努力用一个声音说话，并建设欧洲真正联合的军事力量。他提出，“在未来的10年之内，欧洲必须有一支联合的武装力量、一个共同的防务预算和一个共同的行动纲领”。④Emmanuel Macron,“Initiative pour l’Europe-Dicours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine,unie,démocratique,” September 2017,https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique.马克龙坦承，真正的挑战在于将欧洲由一个经济贸易集团转变为政治和战略力量。2018年11月6日，在第一次世界大战结束一百周年之际，马克龙更加明确提出需要建立一支“欧洲军队”。①Emmanuel Macron,“EXCLUSIF- Fracture de l'Europe :‘Non,je n'exagère en rien’,affirme Emmanuel Macron,” November 2018,https://www.europe1.fr/politique/emmanuel-macron-sur-lamontee-des-nationalismes-en-europe-je-nexagere-en-rien-je-suis-lucide-3794444.作为对马克龙提议的呼应，同年11月13日，德国总理默克尔在欧洲议会发表讲话指出，“鉴于近些年的局势发展，我们应该为将来创建一支真正的欧洲军队而努力”，强烈呼吁欧盟成员国开展更加紧密的防务合作。默克尔同时援引时任欧盟委员会主席容克此前的讲话称，建立一支共同的欧洲军队将会向世界表明，欧洲内部不会再有战争。她同时强调，这支军队不是为了对抗北约，而是北约的“有益补充”。②Angela Merkel,“Speech by Federal Chancellor Angela Merkel to the European Parliament,Strasbourg,13 November 2018,” November 2018,https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/speech-by-federal-chancellor-angela-merkel-to-the-european-parliament-strasbourg-13-november-2018-1550688.

（二）欧盟委员会保持“卷入”的意愿会更强

在过去三年多的时间里，作为欧盟最重要的超国家机构，欧盟委员会通过建立欧洲防务基金等参与到欧盟安全和防务事务中，并成为欧盟防务讨论和决策的关键角色。这既反映了超国家主义在防务领域的影响不断增大，也从制度上为这种影响的持续提供了保障。由于防务为各成员国的专属职权，过去，欧盟委员会在欧盟防务上的作用一直十分有限。直到2014年新一届欧盟委员会走马上任，这一局面才开始发生改变。经过时任欧盟委员会主席容克和欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼的共同努力，“欧盟委员会现在完全成为一个安全和防务玩家”。③Nathalie Tocci,“Towards a European Security and Defence Union:Was 2017 a Watershed?”Journal of Common Market Studies,Vol.56,Issue S1,2018,p.133.如前所述，欧盟委员会不仅倡议建立欧洲防务基金，还积极推动欧盟有史以来首次将军事防务纳入欧盟财政预算的开支范围之内。2019年12月上任的新一届欧盟委员会在参与欧盟防务方面又往前迈了一大步。委员会新主席、德国前国防部长冯德莱恩，公开将新一届欧盟委员会定位为“地缘政治委员会”，意指将进一步推动欧盟参与到大国地缘政治竞争当中。同时，在机制上，欧盟委员会有史以来第一次在其内部设立了防务工业和航天总司，并由负责欧盟单一市场的委员领导。④European Commission,“The von der Leyen Commission:for a Union that Strives for More,”September 2019,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_5542.

（三）英国“脱欧”也将有利于欧盟自主防务建设

单从实力的角度看，英国“脱欧”是欧盟防务力量的一大损失。作为欧盟内仅次于德国的第二大经济体，英国是欧盟财政预算的最大净出资国之一，其“脱欧”给欧盟预算留下了约750 亿欧元的巨大黑洞。①欧洲理事会主席夏尔·米歇尔（Charles Michel）会后表示，“我们注意到，达成一致已经没有可能，我们需要更多时间。我们知道，欧盟预算是非常艰深的议题，也是场非常艰苦的谈判，在英国脱欧留下600 亿至750 亿欧元的缺口之后尤其如此”。参见The European Council,“Multiannual Financial Framework for 2021-2017:Negotiation,” June 2020,https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-budgetary-system/multiannual-financial-framework/mff-negotiations/。在欧盟内只有英国的军事实力可以与法国比肩。英法既是联合国安理会常任理事国，又是欧盟中仅有的两个拥有核武器的国家。但由于英国多数时候在欧盟内扮演着欧洲自主防务建设的“拦路虎”角色，因而英国“脱欧”使得欧盟摆脱了一个内部最大的阻力。冷战结束后，只有工党执政的十余年时间里（1997～2010年）英国对欧洲防务合作采取了积极的态度。1998年，英国首相布莱尔与法国总统希拉克签署著名的《圣马洛宣言》，②John Roper,“Keynote Article:Two Cheers for Mr Blair? The Political Realities of European Defence Co-operation”,Journal of Common Market Studies,Vol.38,2000,p.12.曾极大地推动了欧盟共同防务建设。1999年6月，欧盟各国领导人在科隆峰会上一致同意加强在安全与防务方面的合作。同年12月，欧盟赫尔辛基峰会宣布正式启动欧盟共同安全与防务政策。③Robert Hunter,The European Security and Defense Policy:NATO's Companion—or Competitor? Santa Monica,CA; Arlington,VA; Pittsburgh,PA:RAND Corporation,2002,pp.56,63-67.但不论是布莱尔之前的梅杰保守党政府，还是之后于2010年上台的卡梅伦政府，均对欧盟防务采取了消极态度。以“永久结构性合作”为例，该主张尽管最早写入《里斯本条约》，④《里斯本条约》规定，“成员国军事能力达到更高标准并在此领域对彼此有约束性承诺，可在欧盟框架内建立永久结构性合作”。参见The Treaty on European Union,Article 42.6,Article 46,Protocol 10,https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF。并于2009年得到各成员国批准生效，但之后一直未能启动。一方面是由于当时正值国际金融危机以及欧债危机，欧盟陷入严重的经济、社会和政治困境；另一方面是英国的反对。英国之所以不支持欧盟发展自主防务，反对在欧盟框架下搞实质性防务合作，主要是担心欧洲防务一体化会削弱北约，损害与美国的同盟纽带。总之，英国的阻挠是导致欧盟防务合作长期难以取得实质性进展的重要原因之一。⑤Richard G.Whitman,“The UK and EU Foreign,Security and Defence Policy after Brexit:Integrated,Associated or Detached?” National Institute Economic Review,No.238,2016,p.R46.事实上，英国从2016年举行“脱欧”公投到2020年1月31日正式离开欧盟，其所经历的艰难“脱欧”期也正好是欧盟新防务建设取得重大发展的时期。很重要的一个原因在于，在这三年多时间里，虽然英国还未正式“脱欧”，但其领导人已不再参加欧盟峰会，从而也就失去了对欧盟决策施加影响的机会。

（四）面临的挑战和制约

欧盟新防务建设面临的挑战和制约主要来自于内外两方面。从内部看，第一，安全和防务领域的决策机制不利于欧盟推进防务建设进程。由于欧盟外交和安全、防务领域的合作由成员国政府主导，其决策遵循一致通过的原则，即每个成员国都有一票否决权。这也正是以往英国能够经常阻止欧盟行动的根本原因所在。英国“脱欧”后，虽然最大的内部干扰因素消除了，但欧盟成员国之间安全利益的差异性犹存，很难在所有安全问题尤其是防务目标的优先问题上形成统一的立场。欧盟的不断扩大和成员国的急剧增多加剧了这一问题。①Andrew Cottey,Security in the New Europe,Basingstoke,Hampshire:Palgrave Macmillan,2007,p.83.比较明显的分歧存在于北欧国家和南欧国家之间。对于北欧国家、波罗的海三国以及波兰等国来说，最主要的安全威胁来自俄罗斯，而南欧国家的安全重点则在于地中海和北非地区，对恐怖主义和非法移民的担忧甚于对俄罗斯的担忧。比较波兰和意大利两个有代表性的国家近期的国家安全报告，可以清晰地看到二者之间的差异。波兰虽然不否认北非和西亚局势对于欧洲安全构成挑战，但同时认为，由于俄罗斯在外交和安全政策上咄咄逼人的立场，“东欧局势是波兰的主要安全关切”，“考虑到俄罗斯和北约东翼成员国军事能力的不对称，这种情况对波兰和该地区构成直接威胁”。②Ministry of National Defence,Security Environment of Poland Today and in 15 Years,https://www.gov.pl/web/national-defence/security-environment-of-poland-today-and-in-15-years.意大利的安全重点则是其周边地区的非洲和西亚地区。③Sistema di informazione per la sicurezza della republica,“Relazione al Parlamento 2019,”March 2020,https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/category/relazione-annuale.html.反映在对俄罗斯的态度和政策上，南欧以及一部分西欧国家虽然认为俄罗斯兼并克里米亚违反了国际法，但不认为俄对其构成直接的安全威胁，因而主张在对其进行制裁的同时保持对话和合作，④冯绍雷：《俄欧关系的两重性及其当代路径》，载《当代世界》2018年第6 期，第42-43 页。并就建立包括俄在内的泛欧洲安全框架展开对话。⑤“A President on a Mission,” The Economist,Vol.11,No.2,2019,p.19.但波罗的海国家、波兰以及一部分北欧国家坚持对俄实施制裁，并推动北约对俄罗斯采取强硬立场。在安全以及外交问题上，欧盟内部还存在着所谓“大西洋主义派”和“欧洲主义派”两大派别，后者也被称为“戴高乐主义派”。英国、北欧和中东欧国家大多属于“大西洋主义派”，虽也支持欧洲国家开展防务合作，但更强调与北约和美国保持军事同盟的重要性。法国、比利时等国为“欧洲主义派”，希望欧盟承担更大的安全责任，是欧洲自主防务建设的积极倡导者和推动者。总之，在成员国安全利益存在差异性的情况下，只要欧盟保持“一致通过”的决策机制，其在重大的安全与防务问题上就很难迅速采取共同行动。

第二，对于不少欧盟国家来说，维持较高的军费开支说易行难。在2020年初突如其来的新冠肺炎疫情严重冲击下，尤其如此。冷战结束后，欧盟国家防务占公共投入的比例整体上呈现下降趋势，2008年国际金融危机以及之后的欧债危机使得欧洲防务费用进一步减少。以英国、法国、德国和意大利为例，上述四国防务费用占各自国内生产总值比重呈现持续下滑趋势。1990～1994年，英、法、德、意四国军费开支占国内生产总值比重平均分别为3.8%、3.3%、2.1%和2.4%，①NATO Public Diplomacy Division,Financial and Economic Data Relating to NATO Defence,March 2011,https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_03/20110309_PR_CP_2011_027.pdf.而这个数字到2018年分别为2.13%、1.82%、1.24%和1.21%。②NATO Public Diplomacy Division,Defence Expenditure of NATO Countries (2013-2019),November 2019,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2019_11/20191129_pr-2019-123-en.pdf.这说明四国冷战后在不断减少防务方面的投入。这一点从北约发表的报告中也看得非常清楚。根据北约2014年年度报告，1990年，14 个北约欧洲成员国的军费达3 140 亿美元，而2014年北约26 个欧洲盟国的军费总额为2 500 亿美元。③NATO,The Secretary General's Annual Report 2014,January 2015,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2015_01/20150130_SG_AnnualReport_2014_en.pdf.2014年的乌克兰危机在某种程度上阻止了欧洲军费开支的总体下降趋势。当年举行的北约威尔士峰会要求成员国逐渐增加军费投入，并设定了目标和时间表，即在今后10年内，各国国防支出应达到占其国内生产总值的2%。④North Atlantic Treaty Organization, Wales Summit Declaration—Issued by the Heads of States and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Wales,September 2014,https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm.2015年，欧盟防务开支停止了下滑趋势，2016年开始出现上升势头。以占欧盟防务开支约70%的西欧国家为例，2016年，它们的国防开支增长2.6%。⑤Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI),SIPRI Yearbook 2017:Armaments,Disarmament and International Security,2017,https://www.sipri.org/yearbook/2017.数据显示，2019年，德国防务开支相比前一年上升10%，法国、意大利分别增长了1.6%、0.8%，英国则与上一年持平。①Nan Tian,Alexandra Kuimova,Diego Lopes Da Silva,Pieter D.Wezeman and Siemon T.Wezeman,“Trends in World Military Expenditure,2019,” April 2020,https://www.sipri.org/sites/default/files/2020-04/fs_2020_04_milex_0.pdf.但从近年来的情况看，即使没有新冠肺炎疫情，欧盟国家也不会全部达标，而疫情很可能会使更多的欧洲国家不得不大幅度削减防务开支。②国际货币基金组织2020年4月预测，2020年欧元区19 国经济萎缩将达到7.5%，这将是20世纪30年代“大萧条”以来从未出现过的自由落体式的降幅。参见International Monetary Fund,“World Economic Outlook,April 2020:The Great Lockdown,” April 2020,https://www.imf.org/ en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020。

从外部看，如何处理与北约及美国的关系，将是欧盟自主防务建设面临的最大挑战。很多欧洲决策精英相信，美国“今后既没有意愿也没有能力继续照管欧洲以及扮演世界警察”，③Charles V.Peña,“Should America Be the World’s Policeman?” February 2017,https://www.theamericanconservative.com/articles/should-america-be-the-worlds-policeman/.欧盟必须承担起更大的安全提供者角色。而这样做将可能导致的两种后果均不利于欧盟。第一种可能性是，美国真的对欧洲防务撒手不管。虽然冷战结束后，美国及北约在欧洲安全中的分量大幅下降，但随着2014年俄罗斯兼并克里米亚，传统安全威胁回归，在应对大规模外敌入侵的传统安全威胁面前，欧洲仍然离不开美国和北约。

第二种可能性是，欧盟自主防务建设将加剧其与北约及美国的竞争。冷战期间，美国主导的北约垄断了欧洲安全事务，而由西欧国家组成的西欧联盟从未发挥过实际作用，因此，相互之间不存在竞争关系。冷战结束后，美国担心欧洲独立性增大，因而对欧洲防务合作一直采取防范立场。针对1998年英法签署旨在加强欧洲军事合作的《圣马洛宣言》，时任美国国务卿奥尔布赖特曾提出著名的“三不政策”，即欧洲防务合作与北约不脱钩、不重复、不歧视。④Madeleine K.Albright,“The Right Balance Will Secure NATO’s Future,” Financial Times,December 7,1998,in Maartje Rutten,ed.,From St-Malo to Nice,European defence:Core Documents,Paris:The Institute for Security Studies of Western European Union,2011,pp.10-12.一种观点认为，奥巴马执政时期美国战略重心东移，美国的态度发生了变化，不再反对欧洲加强自身的防务能力。⑤Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.176.但自特朗普上台以来，欧盟与北约呈现出新的竞争态势。一是资源的竞争。北约除美国、加拿大和土耳其之外，其余成员国都是欧洲国家，这些国家的国防费用如果花在欧盟“永久结构性合作”项目上，北约的合作项目自然就会减少。目前，在北约和欧盟均要求成员国增加军费的情况下，二者之间的资源竞争将加剧。二是利益竞争。2018年2月，美国驻北约大使哈奇森（Kay Bailey Hutchison）指出，欧盟的防务计划不应该与北约重复，也不应该在大西洋两岸的经济之间制造障碍。鉴于特朗普政府特别关注贸易问题，美国真正担心的是欧盟的“永久结构性合作”将对美国军工产品出口欧洲产生消极影响。①Sven Biscop,“European Defence:Give PESCO a Chance,” Survival,Vol.60,No.3,2018,p.176.三是影响力竞争。由于在传统的集体防御方面欧洲国家离不开美国和北约，所以，现阶段欧洲防务合作的目标肯定不是要取代北约。也正因为如此，欧洲很多领导人都强调欧洲防务建设是对北约的补充。但随着欧盟解决自身安全挑战能力的提高，其战略自主性必将增大，欧盟与北约的竞争将不可避免地进一步加剧。

纵观二战结束以来七十余年的历史，欧盟近年来在防务建设方面的合作意愿和发展态势是以往不曾有过的。不论欧盟是否愿意，今后欧洲内部和周边地区的安全问题将越来越依赖欧盟自身应对和解决。欧洲近年来的防务合作也正是为了适应这一新的形势。未来欧盟如何自主应对安全挑战将成为其面临的重大考验。从发展趋势来看，欧洲国家在欧盟框架内加强防务不可避免。未来，欧盟在欧洲安全力量结构中的地位将愈益重要。相比较而言，其他组织和力量在欧洲安全中的作用将呈现相对减弱的趋势。尽管从军事实力的角度看，北约仍将是欧洲安全结构中最重要的力量，但随着美国全球战略的收缩以及战略重心的转移，北约卷入欧洲安全事务的意愿将减弱，不少欧洲国家对于美国的安全承诺产生怀疑。预计在未来较长时期内，欧洲与美国在安全领域将保持一种“剪不断、理还乱”的关系：欧洲在集体防御上目前还离不开美国，所以希望与美国维持既有的同盟关系；与此同时，欧盟将努力提高战略自主能力，做好在没有美国的情况下独自应对各种安全威胁的准备。

六 结语

欧洲国家在防务领域强化合作成为近年来欧盟一体化的一个亮点。在过去的十年里，欧盟经历了主权债务危机、难民危机、英国“脱欧”等一系列危机，欧洲一体化总体上陷入低潮。在此大背景下，欧盟防务合作却逆势而行不是偶然的。

欧盟自主防务建设不断取得进展受到多方面因素的影响。欧洲安全形势的恶化无疑是最重要的因素。被誉为“欧洲一体化之父”的让·莫内（Jean Monnet）曾指出，欧洲一体化是靠危机推动的。①Jean Monnet,Memoirs,Garden City,New York:Doubleday,1978,p.417.近年来，欧洲国家面临的安全挑战是冷战结束以来最为严重的，既有频繁发生的暴力恐怖袭击，又有俄罗斯合并克里米亚引发的传统安全威胁的回归，而战火动乱不断的西亚北非局势也对欧洲国家的安全造成冲击。与美国关系的疏远更加增大了欧洲的危机意识。冷战期间，欧洲国家与美国建立了军事同盟，从而受到后者的安全保护。冷战结束后，北约得以保留，但随着美国“重返亚洲”，特别是特朗普上台后大力推行“美国优先”政策，跨大西洋联盟内部的裂痕不断加深。欧洲国家意识到，欧盟需要在自身安全事务中承担更大的责任。

欧盟新的安全观以及防务合作方式的创新，在欧盟防务建设方面发挥了重要作用。欧盟很多防务建设举措的思想和理念，来源于其2016年发表的全球战略报告。总体来看，将超国家主义带入欧盟框架下的防务建设的范畴，并且创新性地将超国家主义与政府间主义结合起来，是欧盟近年来新的自主防务建设的重要突破，也成为当前欧盟一体化的一大显著特征。实践证明，在长期认为只能采取政府间主义的防务领域，超国家主义和政府间主义两大合作方式并非水火不容，相反也可以相成，相互促进。目前，随着欧洲防务基金的启动以及“永久结构性合作”等项目措施的推进和实施，欧盟防务合作已经取得很大进展。

展望未来，随着欧美安全战略重点的分化，跨大西洋同盟内部的疏离倾向很可能进一步加大，法德等国加强战略自主的意愿将更加强烈，欧盟成员国强化防务合作的态势有望继续保持下去。