加强基层畜牧技术推广体系建设探讨—以河南省和广东省为例

文│杨劲松 于福清 陆健 曹烨 齐海龙（全国畜牧总站、中国饲料工业协会）

基层畜牧技术推广体系是提供技术支撑公共服务的主渠道，是实施科教兴牧的重要依托，是解决技术推广“最后一公里”问题的重要抓手。中央多次强调，要加强公益性农技推广体系建设，打造“一懂两爱”的农业干部队伍，为实施乡村振兴战略提供支撑保障。为摸清基层畜牧技术推广体系改革与建设状况，指导推动体系建设，我们以河南省和广东省为例，进行了深入调查研究。之所以以河南和广东为例，是因为他们一个是畜牧业生产大省，一个是畜产品消费大省。据统计，2018年，河南省畜牧业产值达2424亿元，居全国第二位，其中生猪饲养量达1.1亿头，常年外调活猪及产品近3000万头，均位居全国前列；广东省年出栏生猪约3700万头，同时每年还需调入约1500万头。两省基层畜牧技术推广体系状况具有很强的代表性。总的看，两省基层畜牧技术推广体系改革与建设有喜有忧，可以说是全国畜牧技术推广体系改革与建设的缩影。

一、两省基层畜牧站改革与建设状况

1.两省畜牧站工作有亮点有创新。广东省畜牧技术推广总站以种畜禽质检为抓手，重点打造种猪测定拍卖平台，连续24年，成功举办46期拍卖会，拍卖种猪上万头，推动育良种、卖好猪、用良种，在体系内树立了标杆。河南省畜牧总站创新机制，在平台建设上下功夫，牵头成立了6个行业协会和2个科技创新联盟，整合有效资源，实现了优势互补和协同创新，增强了推广体系的影响力和执行力。

2.体系改革进展不一。广东省已启动新一轮事业单位调整，河南省尚未启动。广东省编办于2018年印发文件，但调整对象仅限于厅属事业单位，不作为基层体系改革与建设的指导文件。广东省部分市县正在酝酿体系改革，有的市县已经完成。比如，湛江市正在研究启动市级畜牧站改革，大的方向是保机构、转职能、稳队伍、提效能，但还没有正式印发文件。湛江市下辖的吴川市体系改革先行一步，2019年7月整合畜牧技术推广站、农业技术推广中心、水产技术推广中心、农机学校等4家事业单位，成立了吴川市农业农村技术推广中心，为公益一类正科级事业单位，隶属于吴川市农业农村局；各乡镇成立了农业农村服务中心，业务范围涵盖畜牧兽医、水产、农机、农技等。

3.“网破线断人散”老问题仍较突出。这一点在广东省表现得尤为突出。市县畜牧技术推广体系不健全，联系不紧密，协同性不够，表现为“省站强、市县空、基层大综合”。省站下面几乎没有“腿”，向基层站点发文都很困难。在全省21个地市中，仅湛江市和茂名市2个地级市单独设有畜牧站，10个地市设有畜牧兽医研究所或者综合性服务中心，其余9个地市没有相应机构。即使在湛江市，情况也非常不乐观，大部分县畜牧站名存实亡，几乎处于瘫痪状态。如，麻章区畜牧站编制为5人，目前只有1人在岗，而且还是从乡镇抽调来临时主持工作的；廉江市家畜改良站全体员工自谋生路，目前从乡镇抽调来2人负责站里工作；徐闻县耕牛改良站（耕牛繁殖场），一套人马两块牌子，满编35人，目前在岗9人，其他人员自谋生路；雷州市畜牧兽医科学研究所5人在岗，其他12人待岗；遂溪县畜牧科学研究所在岗36人，目前每人每月只发1400元的基本工资，职能淡化、力量弱化、支持虚化的现象非常突出。

相对而言，河南省市县乡畜牧技术推广体系比较完整，所有18个地级市均设有畜牧站，单独设置畜牧站的县有81个，占县市区总数的48.5%，但基层站点建设也不乐观。据省站领导反映，其14年前调研发现的问题，如编制不足、人员老化等，仍没有得到很好解决。如，临颍县设有动物卫生监督所，其职能涵盖畜牧技术推广，批复编制数为56个，但享受财政保障的编制只有15个；太康县畜牧兽医系统有108个编制，目前在岗的不足70人，平均年龄50岁以上，且20年没有招录新人，“接班人”缺乏问题比较突出。

4.基层体系还不能完全胜任新时期新使命新要求。主要表现在四个方面。一是与助推乡村振兴的新使命新担当不适应。乡村振兴是党的十九大提出的国家战略，是做好“三农”工作的总抓手，要求聚焦“五个振兴”扎实推进。体系在支撑产业振兴方面还有些办法，但在支撑人才、文化、生态和组织振兴方面很吃力，不知如何破题。二是与支撑畜牧业高质量发展的新要求不适应。当前，畜牧业发展已进入新阶段，优供给、保生态、强安全成为今后一个时期的主要目标和主攻方向，要求大力实施质量兴牧、绿色兴牧、品牌强牧战略。这一方面，体系还有很多功课要补。三是与科技兴牧创新发展的新理念不适应。创新发展动力不足，习惯于人工授精的“老把式”、品种改良的“老行当”，在新经济、新产业、新技术、新模式、信息化、智能化等方面能力不足，与支撑畜牧业在农业中率先实现现代化的目标任务有差距。四是有相当一部分基层畜牧站仍把主要精力用在市场化程度较高的工作上，这显然与国家法律规定和机构改革的精神不一致，与公益性职责定位不一致，与“一主多元”的主体地位不一致。

二、原因分析

分析原因，主要有三点：

1.畜牧站的法定职责不够明确。虽然法律法规就农业技术推广体系职能作了原则性规定，但不够具体明确，没有硬性约束。再加上近年来畜牧业市场化程度越来越高，分工分业越来越细，从事技术推广的主体多元化。哪些是公益性职责，应该由畜牧站承担；哪些是市场行为，应该由市场主体承担，没有得到及时界定廓清。有些基层畜牧站的职能没有及时调整优化，存在错位、缺位现象，公益性定位不够准确，主渠道作用弱化虚化，优势发挥不出来。

2.上一轮体系改革“夹生饭”问题较为突出。2005年，兽医管理体制改革时，要求当年年底前完成兽医机构调整改革任务，但没有提及畜牧推广机构改革内容。而2006年，基层农业技术推广体系改革时，规定畜牧兽医机构按照兽医管理体制改革的要求合理设置，但对畜牧技术推广体系改革与建设没有作出具体明确的安排部署，政策的指导性不够强。当时，各地兽医机构调整改革任务基本完成。畜牧站两头不靠，处境十分尴尬，“夹生饭”问题十分突出，好政策没有实现好效果。

3.对新一轮体系改革的协同性、指导性不够。自2018年启动行政机关机构改革以来，各地特别是基层畜牧站一直在等待、观望，存在“县里看市里、市里看省里、省里看部里”现象，期盼加强对体系改革与建设的指导。鉴于“上级业务部门不能干涉地方政府机构改革”等有关规定，有些地方主动研究、积极作为明显不够，一味被动适应。据调研，对于畜牧推广体系改革与发展，近年来有的省份没有组织召开过专题会议，没有发过专门文件，省市县各干各的，上下协同性不够，对基层体系改革与建设指导性不足。

三、对几个重要问题的思考与认识

1.关于体系职责定位。畜牧站不是行政机关，也不是纯粹的技术推广单位，是畜牧业管理的技术支撑机构，是政府部门的智库。作为提供公共服务的公益性技术支撑机构，支撑行政机关是体系立身之本，服务行业是体系发展之要。行业在发展，改革在深入，体系职能配置也应及时调整优化。关键要正确认识和处理好政府与市场、行政机关与事业单位、事业单位与企业、协会、商会的关系，厘清职责，界定好哪些是市场行为、哪些是公益性服务。

体系应有所为有所不为。一方面，要强化公益性职能，围绕“优供给、强安全、保生态”的目标任务，多在规划、标准规范、质量安全、统计监测、种质资源、环境保护、宏观经济研究、政策创设评估宣贯等方面下功夫，为政府更好发挥作用提供支撑服务。另一方面，要把应该由企业做的且企业能做好的，全部交给企业，使市场在资源配置中起决定性作用。

2.关于体系改革。畜牧站自成立以来，就一直在改革，而且很多时候是被动改革。改革是大势所趋，整合是政策所向，关键在于怎么改、怎么合，是所有涉农行业大整合，还是畜牧兽医整合？从面上看，牧区半牧区8省区已将指导草牧业发展等职能划给畜牧站，辽宁、天津等省份对畜牧站在内的涉农事业单位进行了大整合。从点上看，广东省就基层畜牧技术推广体系改革进行了积极探索。如，广东省吴川市单列动物卫生监督所，将畜牧站整合到市农业农村技术推广中心，同时依托较为健全的乡镇动物卫生监督所，整合成立了乡镇农业农村服务中心，这种大整合的改革模式正在被其他市县学习借鉴。鉴于兽医工作具有特殊性，涉及产业安全、产品安全和生态安全，且畜牧兽医业务密不可分，本着为行业发展提供更优质的公共服务的原则，应引导地方争取把畜牧兽医技术推广机构整合在一起，尽量单列，不要大整合、大杂烩。

3.关于构建“一主多元”技术推广格局。所谓“一花独放不是春，百花齐放春满园”。中国市场这么大，养殖主体这么多，需求多样化、个性化，仅仅依靠我们体系是满足不了产业发展需求的。随着“一主多元”格局的加快构建，“一主”面临着严峻挑战，如被边缘化、被弱化；“多元”呈现百花齐放的态势，更加市场化、社会化、院校化、产业技术体系化。为什么会发生这种变化？原因在于，在“放管服”改革和产业分工分业中，大家的角色在变、职能在变、优势在变。但我们要清醒地看到，畜牧站作为提供技术支撑公共服务的主力军、主渠道的定位没有改变，体系的优势还十分明显，体系的作用不可或缺，只是服务对象、服务内容、服务方式方法等发生了变化。但总的看，无论畜牧业发展到什么阶段，规模化程度有多高，以大型规模场为引领、适度规模场为主体、家庭牧场为补充的生产格局不会改变。

在服务不同类型养殖场户方面，畜牧站要有所侧重，发挥优势，取长补短，既不和企业争，又不跟院校抢。比如，在服务大企业方面，畜牧站的技术创新赶不上大企业和科研院校，畜牧站重点可在粪污治理、投入品使用、质量安全等方面规范指导大企业，为他们搭建公益性、权威性平台，这正是大企业所需要的，在这一方面体系优势是市场主体无法比拟的。在服务适度规模场方面，重点是发挥体系优势，在良种推广、技术培训、信息服务等方面下功夫。在服务散养户方面，重点是指导他们进行升级改造，提高组织化程度，引导与现代农业进行有效衔接。

四、加强基层畜牧站建设的政策措施建议

1.统筹谋划整体推进基层畜牧兽医技术推广体系建设。建议按照“养重于防，防重于治”的原则，统筹谋划、整体推进基层畜牧兽医站建设，在畜牧大省大市大县、牧区半牧区和边境地区，合理设置畜牧兽医站，可以是跨行政区域设置中心站，也可以按行政区划设置乡镇畜牧兽医站，引导支持实行“三权归县，服务在乡”管理模式。要加强顶层设计，推动出台加强基层畜牧兽医站建设的指导性文件，稳定机构队伍，明确并强化公益性职能，防止发生“两张皮”“两不靠”现象。

2.加强对基层畜牧兽医技术推广体系改革与建设的指导。畜牧兽医站是行政机关的重要支撑，在推动体系改革与建设方面，行政事业单位应主动研究、统筹谋划，分工负责、合力推进，不能一味地被动应变。建议国家层面畜牧兽医部门牵头，有关司局和事业单位参加，深入开展政策研究，每年至少组织开展一次畜牧兽医体系建设会议，加强对基层畜牧兽医站改革与建设的领导。建议成立指导工作组，对基层畜牧兽医站改革与建设情况进行指导，摸清改革进展，评估政策效果。对存在误区的，加强协调指导，推动及时改正，严格执行国务院改革精神，确保改强改活改到位。充分发挥全国和省畜牧站的龙头带动作用，分区域分模式组织开展现场会，总结交流推广好经验好模式，加强对基层畜牧兽医站建设的指导。

3.多措并举支持基层畜牧兽医技术推广体系建设。强化技术支撑服务，赤手空拳不行。建议加强政策创设，借助非洲猪瘟防控加强基层动物卫生防疫体系建设之际，争取启动新一轮基层畜牧兽医站建设项目，支持开展示范创建活动。推动调整优化现有扶持政策，督促落实好“一个衔接，两个覆盖”政策，向基层牧业大县倾斜，向农牧交错带养殖大县倾斜。积极争取行政部门在职能匹配、政策扶持、项目安排、人员培养、基地建设等方面给予倾斜，支持基层畜牧兽医站建设。各级畜牧兽医站应适应财政政策新变化，针对产业发展关键共性技术，积极申报财政项目，带领基层体系一起干，在干事创业中武装基层队伍、建强基层体系。

4.加强支撑服务能力建设。打铁还需自身硬。强支撑、优服务，才是真功夫、硬道理。要争取采用开展各层级职业技能大赛、最美农技师评选等多种形式，调动基层人员的积极性，提升他们的服务能力水平，建强队伍。创新管理机制，作为主力军、领头羊，通过打造各种公益性权威性平台，联合大企业、科研院校、协会学会、产业技术体系、新型社会化服务组织，进行优势互补、共建共享，开展精准推广、协同推广。创新方式方法，充分利用新媒体新技术，制作宣传片、微视频等，让技术可视化，做到随时学随时看，提升技术推广服务效能。