综合施策系统解决光伏产业四大问题

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近年来，我国可再生能源领域科技创新能力及产业技术水平高速发展，光伏产业规模连续多年位居世界第一，是我国少数有话语权的行业之一，光伏发电技术在国际市场拥有绝对竞争优势。

根据联合国环境规划署（UNEP）发布的2019 年《碳排放差距报告》，当前各国的自主减排承诺需提升3倍，才能实现《巴黎协定》设定的2030年将全球升温控制在2摄氏度以内的目标。作为全球二氧化碳排放大国，我国积极推动可再生能源产业发展，2016 年以来，我国针对可再生能源发展出台了重要规划文件和密集扶持政策，为我国2020 年和2030 年非化石能源装机和消费占比设定了目标。然而我国可再生能源产业的发展速度远超预期，致使规划未能起到引导可再生能源发展的作用。当前，能源“十四五”规划的编制工作正在进行中，及时调整并制定更具前瞻性的可再生能源发展目标迫在眉睫。

为此，建议：一是借鉴国外可再生能源发展经验，制定更加积极、更具前瞻性和引领性的发展目标，具体为，到2030年非化石能源占我国一次能源消费比重达到30%，2050年达到50%。二是建议国家应像支持5G基站建设一样，加大对以光伏为代表的可再生能源投资，推动能源转型升级。三是制定具体可操作的配套实施方案，增强规划执行的刚性，定期对完成结果进行监测评估和考核，并向社会公布结果，确保目标如期达成，达到稳预期的效果。

当前，我国光伏等可再生能源已经具备了大规模应用、逐步替代化石能源的总体条件。然而，光伏产业长期以来面临的补贴拖欠负担却严重阻碍了产业持续健康发展。2019 年底全国人大常委会执法检查组发布的《关于检查<中华人民共和国可再生能源法>实施情况的报告》指出，“‘十三五’期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实，截至2018 年底，累计补贴资金缺口达2331 亿元。”2019 年全国新增光伏发电装机3011 万千瓦，如果拖欠的补贴得不到妥善解决，补贴缺口还将持续扩大。

为有效解决当前补贴缺口不断扩大的问题，建议：一是将可再生能源补贴直接加在光伏、风力发电等可再生能源电价中，由电网统一结算。针对存量补贴缺口，建议国家财政安排专项资金，一次性补齐缺口。二是建议按照《可再生能源法》规定，对可再生能源发电实行全额保障性收购。同时，加快推动《能源法》出台，进一步明确优先发展可再生能源，推行可再生能源电力消纳保障机制，明确可再生能源电力在全国及各省级行政区的责任权重，并进行严格考核，以完成可再生能源电力消纳责任权重为前提统筹协调。三是充分挖掘可再生能源的绿色属性，对于现有的绿证市场尽快启动强制配额交易。建议生态环境部尽快出台《温室气体自愿减排管理办法》，让可再生能源项目能早日进行中国核证减排量（CCER）申报、签发，加快建立市场化碳交易制度，将可再生能源项目的绿色效益转化为经济效益，促进可再生能源产业高质量发展。

目前，我国光伏项目开发过程中，从项目选址、开发备案、施工建设到并网运营，需面对发改、能源、国土、水利、环保、经信、能监办、电网、住建、电信、工商等超30个相关部门审核批准，办理近百份各类审批手续文件。在办理项目审批文件的过程中，各主管部门之间时常因为管辖界限不明，对同一事项重复审批，甚至审批结果互相矛盾乃至冲突，导致项目面临处罚、停工、拆除等风险。

为此，建议调整并简化各类行政管理手续和流程，加快各环节审批速度，切实降低企业负担，促进行业健康发展。建议由国家发展改革委牵头、相关部委参与，以“多规合一”为基础，将“多审合一”“多证合一”系统推广到光伏发电项目审批的各个环节，有效提升审批效率、缩短审批周期。

长期以来，我国光伏产业链上中下游各环节都被全额征收各项税费。为减轻光伏企业的税费压力，2013 年9月，国家财政部、国家税务工商总局下发《关于光伏发电增值税政策的通知》，对光伏发电收入实行增值税即征即退50%的政策。然而政策的实际执行效果却并未达到预期，税费负担依然严重制约着光伏发电实现全面平价上网。

为此，建议：一是将光伏发电项目纳入按照3%征收率简易征收范围；对光伏发电增值税即征即退50%的政策尽快予以延续，暂不设定政策终止期。二是实现利息成本进项税额可计算抵扣。三是对光伏发电企业实行存量期末留抵税额退还。四是对光伏发电无补贴项目实行所得税免税政策。