运用大数据建设“智慧人大”—— 广州市人大常委会推进数字化智能化工作的探索实践

文 杨欣松 胡至微

2017年以来，为贯彻落实党的十九大关于“建设科技强国、网络强国、数字中国、智慧社会”的战略部署，推动广州在全省实现“四个走在全国前列”中当好排头兵，广州人大常委会主动作为，积极推进信息化建设，于2018年7月2日完成“广州智慧人大”系统建设并全面上线运行。系统以大数据应用促进人大工作，标志着广州人大在信息化、智能化应用方面进入了新的历史时期。

系统建设的时代要求和工作理念

建设“广州智慧人大”系统是人大工作适应新时代要求，以信息化创新人大工作方式，以大数据促进人大工作提质增效的重要举措。

（一）建设“广州智慧人大”系统是贯彻落实中央决策部署、适应数字时代的必然要求

党中央、习近平总书记高度重视信息化工作，对全面推进大数据战略，作出了一系列重要部署。习近平总书记在主持中共中央政治局就实施大数据战略进行第二次集体学习时强调，“大数据是信息化发展的新阶段”“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动”“要运用大数据提升国家治理现代化水平”“加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”。省委、市委就加强网络安全和信息化工作出台了一系列文件，省人大常委会就建设“数字人大”工作进行了部署。新的发展趋势表明，数字化是新时代的重要标志。广州市人大常委会党组主动顺应信息社会发展要求，决定运用“互联网+”和大数据技术建设“广州智慧人大”系统，以大数据支撑立法、监督、代表服务和机关工作，实现监督的不间断和自动化、智能化、移动化，用实际行动把思想统一到党中央的决策部署上。

（二）建设“广州智慧人大”系统是发挥广州市人大信息化良好基础、工作再上新台阶的必由之路

作为全国改革开放前沿地，广州的信息化发展起步早、发展快，市政府数据信息共享广度和应用深度处于全国领先水平。广州人大勇于创新、敢为人先，2002年率先在国内人大系统采用电子表决系统代替传统的举手表决方式表决会议议题，2004年在国内人大会议首次采用了无线电子表决方式表决大会的各项议题。2017年7月，全国人大在广州召开推进地方人大预算联网监督工作座谈会，广州市人大常委会作为先行先试单位应邀参加会议并介绍预算联网监督系统建设经验，受到全国人大财经委、全国人大常委会预算工委的充分肯定。近年来，广州市人大常委会规划建立了信息化建设基本框架，建设了统一管理和服务的信息平台，形成了系统运行维护管理体系和信息安全保障体系。巨大的创新勇气，以及良好的自身和外部信息化基础条件，使“广州智慧人大”系统得以较快的速度建成应用。

（三）建设“广州智慧人大”系统是创新人大履职方式、充分发挥人大职能作用的客观需要

随着我国经济社会快速发展和民主法治建设深入推进，人大工作在国家政治生活中的地位越来越重要、作用越来越突出。相较政府系统，人大系统的信息化建设应用相对滞后，当前工作理念和模式，已难于满足人民群众和社会各方面对人大工作的新期待新要求。因此，有必要发挥网络信息技术数据量大、速度快、范围广、互动性强等特点和优势，通过建设人大的信息化系统，进一步提高立法质量，推动人大监督与社会监督、舆论监督的有机结合，提升讨论决定重大事项和人事任免工作水平，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系，促进人大工作更加快捷、透明、高效，不断增强依法履职能力。“广州智慧人大”系统的应用，特别是移动端的拓展应用，创新了履职方式，使市人大能够更高效、更充分履行好宪法法律赋予的各项职能。

系统建设内容

“广州智慧人大”系统按照“一套标准，二个体系，五层架构，十二大应用系统”的主体框架规划建设，覆盖市人大6个主要业务领域，有40余个功能模块，实现了联网数据采集、在线实时监督、可视化技术分析、多指标预警督办、立法智能辅助、在线管理服务等功能。具体内容如下：

智慧立法管理系统。该系统包括立法流程、立法计划、智能搜索、立法资讯、专家库等9个功能模块。实现了立法全流程在线操作和监控，立法流程在线编辑功能在对法规文本进行修改后，一键即可生成法规对照稿和清稿；文本比对功能实现了法律法规文本的相似性和差异性比对分析，对地方性法规与上位法的相似性进行比对，可以避免立法中的照搬照抄和广州市地方立法违反上位法的规定；智能搜索功能根据关键词，在法律法规数据库中精准查找和定位上位法或其他地方性法规及具体条文，提高了合法性审查和参考借鉴的效率。

联网监督平台。平台包括预算联网监督、司法工作联网监督、经济运行联网监督、城乡建设环境与资源保护联网监督、农村农业联网监督、教育科学文化卫生联网监督、涉外管理联网监督7个联网监督子系统，覆盖了广州市人大所有监督业务范围。各系统根据监督工作的需要，确定了采集的数据范围，实现了对相应业务数据采集、清洗和管理，对监督的预警值进行科学设置，利用大数据分析结果，对主要指标达到阈值后发生异常变化的情况进行分级提醒预警，客观、及时反映监督问题，发挥人大监督能动性，提升监督质效。

代表履职服务平台。平台完成了7个子系统之间各种数据的互联互通和相互融合，将人大代表的基础信息和履职信息全面数字化，为代表提供会议文件、建议管理、预算审查、活动组织、学习培训和履职查询等服务，代表还可以通过385个网上联络站开展进社区活动和与群众互动。

机关综合业务系统。机关综合业务系统实现了公文处理、会务组织、党建工作、请休假、出国（境）管理、后勤行政管理服务智能化，促进人大机关工作更加便捷高效。公文处理系统与全市电子公文交换系统无缝对接；会议材料可以通过会务服务系统即时发送至参会人员；智慧党建系统实现了一体管理、实时监督、动态提醒、便捷教育和智能服务；请休假管理系统可实时查询掌握请假信息并留痕；因私出国（境）管理系统实现了出国（境）申请次数限制、审批数据统计；通过视频会议系统可以远程召开会议；信访管理系统让群众信访实现了移动化。广州人大网通过升级改造，以崭新的形象进一步成为市人大工作信息公开的重要渠道、对外宣传的重要窗口、服务公众的重要平台。

基础支撑平台和内部数据中心。基础支撑平台和内部数据中心是“广州智慧人大”实现高效管理和大数据智能支撑的重要部分，是系统的核心模块。

1. 基础支撑平台

该平台是进一步优化的业务架构基础平台，能更好实现用户和权限管理、移动门户、统一门户引擎、统一流程引擎、统一报表引擎、企业数据总线、公文处理集成等，为“广州智慧人大”提供各项公共功能的技术支撑，实现了对各个业务系统的整合，保障了整个系统的完整性、灵活性和扩展性，为用户提供了只需要一套用户账号和密码，即可依权限使用系统内所有相关功能模块的良好用户体验。

2. 内部数据中心

内部数据中心依据数据标准和规范，对“一府一委两院”所报送的不同部门来源、报送渠道和数据格式的业务数据进行清洗梳理和集中管理，实现数据信息资源整合和交换共用。主要有以下功能：一是数据采集。推进数据采集上报的智能化建设，打通人大机关与“一府一委两院”间的信息渠道，依法采集其上报的数据信息，夯实了联网监督大数据分析的基础，实现了全过程、全领域的监督。二是数据分析。系统建设了专门的数据分析模块，将原始数据转化为人大监督的依据。预算联网监督系统的大数据分析模块，实现了根据数据模型自动提取数据，一键生成预算分析报告，实现了报告的数据化，提升了预算审查的深度和广度。三是数据可视化。通过可视化多维方式展示，能够方便非专业人员快速理解数据分析结果和掌握趋势规律。四是数据交换与共享。实现了市人大内部的数据共享，对外与市政府信息共享台平连接，能够实现与外部的数据信息交换。

系统建设成效

“广州智慧人大”上线以来，共采集了“一府一委两院”51个单位的数据主题6 500多个和数据报表20 000多张，搜集整理法律法规资料30 000多份，以数据为支撑实现了监督效能的巨大提升，变事后监督为过程监督，变局部监督为全面监督，变被动监督为主动监督，实现了工作效率的大幅提升和管理服务的便捷高效。

监督实效显著提升。常委会依法要求各政府部门和司法机关按时、主动上传有关数据信息，彻底脱离了粗放的监督模式。以司法工作联网监督子系统为例，采集了来自于市法院、市检察院、广州海事法院、广州知识产权法院、广州互联网法院、广州铁路运输中级法院、广州仲裁委员会7个单位的数据，过去掌握不全面不具体的案件收结存、案件执行、案件程序性信息、审查逮捕、起诉、法官履职等相关数据全部定时自动联网入库。预算联网监督子系统已完成全市11个区和35个镇的系统建设，实现了预算联网监督的市、区、镇三级纵向到底；使用数据穿透工具，可以从全市预算报表一层层穿透到部门预算、单位预算、项目预算，让问题无所遁形。针对基础设施建设项目的监督，可以远程查看调研分析、施工进度、现场照片、经费使用等关联信息。监督系统依托充足的数据，开发了直观的、可视化的技术分析工具，小到每条河涌的水质变化，大到宏观经济的运行走势都一目了然。机关各工作委员会发挥主观能动性，结合广州改革发展的重大战略和重点工作，设立合理的监督预警指标，达到临界值立即触发“红、黄灯”预警，实现了实时、自动的监督。

工作效率显著提升。系统开发的多种智能辅助工具，依托云计算、大数据技术，同一项工作至少可以提升七到十倍工作效率。应用立法智能辅助工具，使得过去需要数易其稿、仔细查找和校对才能完成的工作，现在一点击就见成效，节约的时间可用在法规制度的科学设计和完善上，大幅提高了立法工作效率和立法质量。机关部分工作委员会利用多年监督工作的经验和研究掌握的监督业务特点规律，逐步建立完善监督数据分析的模型，从简单到复杂，从单一到多样，将专业性融入信息化的数据模型，归纳、分析、统计来自于几十个部门的数据，一键自动生成图表文字相结合、精细可靠的监督工作分析报告，此项成果，只需几秒钟即可生成以往专家团队利用人工、以传统方式数月才能编制完成的报告。

管理服务便捷高效。联网监督平台、代表履职服务平台、机关综合业务系统等均增加了移动端功能，使机关各部门的业务职能和办公厅的服务保障职能都发生了根本性变革，由线下搬到了线上，由人工操作变成了“互联网+”大数据的智能化运作。常委会组成人员、人大代表可以在代表履职服务平台提交意见建议、阅读会议文件、讨论工作事项，可掌上登记和查询履职情况，并能查阅、回复群众意见建议。视频会议系统实现了省市区三级人大联通，能远程实时检查、听取汇报、交流互动，为常委会和代表及时了解更全面、更准确的信息提供了极大便利。智慧党建和OA公文处理、请休假管理等系统，实现对人、财、物实时化、动态化管理监督，大幅提高了工作效率和管理实效。

支撑保障机制

强有力的组织领导和规范的法规制度，是“广州智慧人大”系统能够高效推进建设、稳定运行维护和广泛实际应用的保护神。

强化组织机构。为加强“广州智慧人大”系统建设的组织领导，有力推进系统的规划和建设工作，常委会党组统一筹划，成立了系统建设工作领导小组，由常委会领导亲自挂帅，机关所有部门都是小组成员。办公厅对系统规划、立项、采购、建设、验收和运维进行了有力的统筹管理，研究制定了建设实施方案。机关各工作委员会、研究室和办公厅有关处室，是各子系统建设、应用责任主体，负责提出系统业务需求，做好子系统建设、应用和推广等工作。领导小组及其办公室定期组织会议，推进项目建设，及时解决存在问题；强化经费保障，协调市信息化主管、财政等部门，把系统建设项目经费和日常运行维护经费列入本级财政预算；强化日常运维保障，加强办公厅信息化机构建设，增加人员配备和技术支持。2018年成立了市人大常委会机关网络安全和信息化工作领导小组，由常委会党组书记担任组长，各部门主要负责人为小组成员，进一步整合了机关各部门的力量，更加有利于机关网络安全和信息化工作的全面统筹推进。

法律法规保障。2019年5月29日广州市第十五届人大常委会第二十四次会议通过了《广州市人民代表大会常务委员会关于加强数据信息报送、推进在线联网监督的决定》，这是全国地方人大通过的第一个关于加强在线联网监督系统数据报送的决定，以地方性法规的高度实现监督的刚性，为充分运用信息网络技术、有效提升人大监督效率、增强对“一府一委两院”工作的监督实效、促进经济社会发展、解决联网监督系统数据报送的体制和机制问题提供了法律保障，对联网监督系统的数据信息制度化报送，打通市人大与“一府一委两院”信息采集渠道，保证数据信息质量，推动系统应用等方面发挥了极其重要的作用。

强化制度规范。为进一步规范市人大机关的网络安全和信息化工作，办公厅总结梳理过往经验，在原有的系统建设、运维和网络安全等规章制度基础上，结合机关工作实际，于2019年6月21日制定印发了《广州市人大常委会机关“广州智慧人大”系统管理规定》《广州市人大常委会机关网络安全管理制度》和《广州市人大常委会机关网络安全事件应急预案》，对信息化建设应用和网络安全的各方面工作进行规范，明确机关参与网络安全和信息化工作各部门工作职责，压实工作责任，形成工作合力，以强化制度规范实现对系统建设管理全过程的保驾护航。■