检察机关公诉环节自行侦查权的检视与完善

于红燕，姜 琪，吴立志

(1.山东省青岛市黄岛区(西海岸新区)人民检察院 检察业务管理部，山东 青岛266000；2.山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

《刑事诉讼法》对公诉环节自行补充侦查权有所涉及(1)《刑事诉讼法》第一百七十五条规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”,但相关规定过于简略，不利于指导实践运行。新出台的《人民检察院刑事诉讼规则》对自行侦查权有较明确规定，但仅限于监察机关移送起诉案件且自行侦查范围很小。(2)《人民检察院刑事诉讼规则》第三百四十四条规定：“对于监察机关移送起诉的案件，具有下列情形之一的，人民检察院可以自行补充侦查：(一)证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容主要情节一致，个别情节不一致的；(二)物证、书证等证据材料需要补充鉴定的；(三)其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。”对于公安机关移送起诉案件中关于自行侦查权的侦查手段、启动标准等均没有明确规定。在以审判为中心的诉讼制度改革背景之下，公诉环节自行侦查权应当成为检察机关发挥审前主导作用、强化法律监督职能的有效抓手，有必要对其进一步完善健全、推进适用。

一、公诉环节自行侦查权的基本属性

对于公诉环节自行侦查权的性质，学者们有不同观点。(3)胡凯、潘梦君：《公诉环节自行侦查权的性质、价值和完善——以2省RA市检察院2013—2016年案件为样本》，载《2018第二届全国检察官阅读征文活动获奖文选》第3—4页。

第一种观点认为，从权力的目的上讲，公诉环节自行侦查权是检察机关法律监督权的体现。对此种观点，我们称之为“监督权说”。第二种观点认为，公诉环节自行侦查权是一种广义的侦查权，虽然其手段方式不同于侦查机关的侦查权，但在查明犯罪事实方面具有同质性。对此种观点，我们称之为“侦查权说”。第三种观点认为，公诉环节自行侦查权是依附于公诉权的一项子权力，因此，应当以公诉权的性质来定位公诉环节自行侦查权的性质，对此种观点，我们称之为“公诉权说”。

对于上述第一种观点，笔者认为其有片面之嫌。监督是对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理﹐使其结果能达到预定的目标。监督至少需要有双方参与者，即一方是监督者，另一方是被监督者，且监督主要是“指出错误”“发现漏洞”，监督者并不需要亲自更正错误。而实际上，公诉环节的自行侦查更具有引导侦查、自行查清事实的作用。因此，公诉环节自行侦查权虽然带有监督属性，但绝非单一的监督权。所以，如果将公诉环节自行侦查权定义为对侦查机关或侦查行为的监督，就无疑过于生硬、片面。第二种观点也不恰当。侦查机关的侦查是收集案件证据、查清案件基本事实的过程，而公诉环节的自行侦查则是建立在侦查阶段侦查基础之上的行为，是对案件部分事实的侦查，是对缺失证据的一种“补充”行为，其对案件的介入是有限的，不能等同于原侦查机关的侦查。此外，在第一种观点的论述中，我们提到过，公诉环节自行侦查具有法律监督属性，而侦查阶段的侦查权并不具有这一特性。

笔者同意第三种观点，认为公诉环节自行侦查权是公诉权的一部分，因而其与公诉权一样，兼具法律监督和指控犯罪、保障人权的多重属性。新修订的《检察官法》第五条明确规定，检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正立场。检察官办理刑事案件，应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。这就从法律层面上对检察官的职权——检察权进行了定位，而作为检察权一部分的公诉权，以及其中更为下位的公诉环节自行侦查权，是检察官在审查案件作出法律判断并证实其自身判断而不得不行使的必要手段，也是检察机关秉持客观公正立场，对侦查机关已经力图证实的事实进行全面监督的必要补充，也天然地具有检察权的这种兼具追诉犯罪和保障人权的属性。

具体而言，笔者认为，自行侦查权具有以下特征。

1.补充性。自行侦查是在审查起诉过程中对未形成完整证据链条予以证明的部分或全部案件事实，以及检察官自行发现的被遗漏的嫌疑人的犯罪事实或遗漏罪行等，进行有目的、有针对性的侦查活动。[1]这种补充性主要表现在自行侦查是建立在公安机关侦查基础之上的，其目的在于通过补充完善相关证据，使案件达到犯罪事实清楚、证据确实充分的起诉标准。也就是说，自行侦查并不是审查起诉必经过程，具有补充、救济的特点。实践中，公安机关移送的大多数刑事案件已经达到起诉标准，而无需补充证据。即使案件需要补充侦查，检察机关也不是必须进行自行补充侦查，也可以列出补充侦查提纲，退回公安机关补充侦查。

2.亲历性。(4)亲历性是司法的重要原理，也是司法规律中行为规律的重要内容。它要求检察官在办理案件时，亲自参与证据收集、审查、认定，增强对案件的把握和内心确信，切实发挥检察机关审前主导作用。自行侦查是检察官亲自取证、查明事实的过程，具有亲历性特点。检察官在审阅案卷基础之上，通过自行侦查，有针对性地补强证据，逐渐增强对案件中犯罪嫌疑人有罪或无罪的内心确信，这对于能否实现个案公正具有重要意义。此外，当前司法责任制改革的内容之一，是检察官对所办理案件终身负责，这也要求检察官做到能动全面司法，坚持书面审查与亲历性审查相结合，尽最大努力查明事实真相，避免冤假错案。

3.时限性。正义的实现是有时限的，迟到的正义即为非正义。根据《刑事诉讼法》规定，公安机关补充侦查期限为一个月。公安机关补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。而根据《人民检察院刑事诉讼规则》规定，人民检察院自行侦查，应当在审查起诉期限内侦查完毕，亦即，自行侦查不延长办案期限。这样来看，退回公安机关补充侦查会延长办案周期，不利于提高诉讼效率。因此对于常见轻微刑事案件，如果不是需要较复杂的大面积补证，采用自行侦查更为合适。此外，对于刑期较短或者可能适用非监禁刑的案件，自行侦查可以减少嫌疑人羁押时间，[2]也避免了法院判决出现“刑期倒挂”(5)“刑期倒挂”在司法实践中经常存在，它是指刑事案件经过立案侦查、审查批捕、审查起诉直至审判环节，公安司法机关均没有超期羁押行为，但法院宣判时，被告人被羁押的期限却可能超过应判处的刑期。的尴尬局面。

4.监督性。办案过程中对侦查机关最常用的监督方式就是立案监督、提出检察建议、发出纠正违法通知书等。相比较而言，检察机关自行侦查更是对侦查活动最直接、最有效的监督途径。其一，需要补充侦查的一般是证据体系不完善、主要证据之间存在矛盾或者对证据来源合理性无法作出有效说明的案件，检察机关自行侦查一定程度上是对侦查机关前期工作的否定或质疑，这对于督促侦查机关完善证据链条、强化证据审查、提升办案质量具有重要意义；其二，如果存在侦查机关违法办案的情形，退回补充侦查就无法实现查明犯罪事实的初衷，只有变更侦查主体，才能从程序上和实体上真正确保案件的办理公平公正，这也是对侦查机关办案的一种提醒和警示。

二、公诉环节自行侦查权运行之案例考察

(一)退回公安机关补充侦查程序运行情况

根据最高检检委会专职委员万春在2019年12月30日最高检新闻发布会上的通报，2019年1月至11月，检察机关在办理审查起诉案件中，共退回补充侦查428 956件次，其中一次退回补充侦查305 781件次，同比下降3.7%；二次退回补充侦查123 175件次，同比上升1.7%。司法实践中，很多案件都要经历一次退查，甚至二次退查程序，办案时间长、诉讼环节多，既浪费司法资源，也不利于办案的社会效果。这里，笔者选取2017年和2018年某基层检察院所办理的审查起诉案件情况(如表1)进行具体分析。

表1 2017—2018某基层检察院退查案件数表 单位：件

从表1中可知，2017至2018年两年间，一次退查占总受理案件比例约为三分之一。也就是说现阶段，侦查机关办结的案件仍有很大一部分不符合起诉标准要求，需要补充侦查。(6)实践中，存在检察机关与公安机关利用补充侦查制度相互借用办案期限的情况。但笔者经了解，如果案件本身事实清楚、证据确实充分，公诉人很少选择退查来延长办案期限。退查既容易造成积案，又需要再次阅卷，降低了办案效率。这也从侧面说明了自行补充侦查的重要现实意义。二次退查占总受理案件比例为13.8%，即每100个案件，有13.8个案件需要二次“返工”。这也说明退回侦查机关经一次补充侦查的案件仍存在证据漏洞，不符合起诉标准，有退而不查、查而不清的情况。实践中，个别侦查机关将案件移送审查起诉后即投入下一个案件的办理过程中，对于补充侦查不够重视，不愿再去调取言词证据、核实鉴定意见等，补充侦查期限一到，就出具一份情况说明来应付。这也从侧面解释了，为何二次退查占一次退查如此高的比例，达到41.2%。如此高比例案件进入二次退查程序，在一定程度上证实了仅仅依靠退回公安机关补充侦查难以完全实现补漏效果。

(二)公诉环节自行侦查程序运行情况

对于自行补充侦查案件，由于最高人民检察院并没有强制要求各检察机关通过全国检察机关统一业务应用系统(7)全国检察统一业务应用系统系最高人民检察院开发并在全国推广应用的网上办案系统，旨在实现案件办理和案件管理的规范化、信息化。审批，所以，在该基层检察院，只有寥寥无几的自行补充侦查记录，公诉环节自行侦查权使用率非常低。据笔者调查，基本上每100个案件中，只能有1—2个案件系自行补充侦查。

但在2017年，笔者所在的基层人民检察院通过自行侦查成功审结一起零口供案件。案件中犯罪嫌疑人夏某是一名幼儿园保安，他涉嫌在值班室中猥亵一名6岁女童。审查起诉阶段，夏某却一改在侦查阶段的有罪供述，拒不认罪，辩称自己没有领孩子进保安值班室，更没有猥亵行为。该案立案时已经距离案发十多天，现有的证据主要是女童的指认和夏某的供述。由于夏某的翻供，案件审查一度陷入僵局。为获取更多证据，检察官采取自行侦查方式，亲自查访案发现场，首先调取的是幼儿园监控录像，但案发当日的监控录像被自动更新已无法提取。虽试图借助本院技术人员力量还原此段录像，但最终失败。为查实案件，检察官再次勘查案发现场，最终发现保安值班室附近另外有一个监控公共安全的摄像头。检察官立刻与公安机关一同调取了该摄像头的监控录像。最终，在录像中发现了夏某将女童带进保安值班室的相关镜头。夏某的谎言不攻自破。[3]

虽然有以上类似成功的案例，但对于检察机关来说，不论是从经济便利还是侦查手段多样化的角度出发，在办案过程中一旦遇到需要补充侦查取证的情况时，通常情况下检察官还是会将退回公安机关补充侦查作为第一选择，这就使很多原本不需要退回补查的案件倒回退补程序。[4]只有在与侦查机关存在重大认识分歧难以配合办案、经退回补充侦查但侦查机关未按要求补证、怀疑侦查机关侦查活动违法、有职务犯罪情形等极个别情况下，才会采取自行侦查方式。换言之，公诉环节的自行侦查是个例。此外，检察机关在行使自行侦查权时，对侦查机关的依赖性较强，即使自行侦查，还是需要公安机关提供大量帮助，手段也相对单一，很大一部分都是调取言词证据，对于一些紧急侦查手段、技侦手段应用很少。

三、公诉环节自行侦查权运行困境之原因分析

笔者认为，导致检察机关对于公诉环节自行侦查权“有权不用”的主要原因有以下几个方面。

(一)有关公诉环节自行侦查权的法律规定不完善

一是启动标准不明确。《刑事诉讼法》对于“可以自行侦查”的情形并没有具体规定，虽然《人民检察院刑事诉讼规则》将其细化为“犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人”等情形，但也只是原则性、概括性规定。举例来说“犯罪事实不清、证据不足”的认定标准就会存在侦查机关和检察机关认识不一致、标准把握不统一的情况。而且，法律中也没有明确规定，何种情形应为退回侦查机关补充侦查，何种情形应为自行侦查，界限的模糊也容易导致肆意适用。二是启动程序不健全。无论是《刑事诉讼法》还是有关司法解释，都没有对公诉环节自行侦查权的启动审批程序予以规定。实践中，启动自行侦查权基本由检察官自行决定，尤其是在检察机关司法责任制改革后，检察官对案件质量终身负责，对自行侦查权的决定权也相应扩大，这也给“以退查之名，行借时之实”留下了缺口。[5]三是监督规范缺失。检察机关对于公安机关的侦查行为可以采取发出检察建议、纠正违法通知书甚至通过建立刑事立案及侦查活动监督调查机制等形式进行法律监督。但是对于自身的侦查活动该由什么主体以什么形式进行监督缺乏相关规定。

(二)因传统观念束缚及激励机制缺失导致检察官在公诉环节自行侦查积极性不高

长久以来，检察机关办案人员经常受到两种传统错误理念的束缚。一种是越权办案思想。部分检察人员认为，刑事案件侦查是公安机关的职责，检察机关不应越俎代庖行使这一权力，而忽略了检察机关的自行侦查权是行使法律监督权的重要一环。第二种是“卷宗中心主义”思想。部分检察官过于依赖公安机关提供的侦查卷宗，只是就案办案，公安机关“端什么饭就吃什么饭”，认为证据有问题的，简单列一个补充侦查提纲就抛之不管，没有充分发挥主观能动性。另外，由于缺乏相应的激励机制，检察官不主动行使自行侦查权对检察人员自身利益并没有任何影响，如目前的员额检察官考核中，没有对自行侦查的考核，自行补充侦查很可能成为“出力不讨好”的工作，这也是导致自行侦查较少使用的原因之一。

(三)检察官缺乏自行侦查的必要专业知识和配套保障

一方面，检察官侦查能力欠缺，以某基层检察院为例，该院97%以上检察官(含检察官助理)均为法学专业出身，侧重于证据审查能力和庭审能力的学习培养，3%检察官(含检察官助理)所学专业主要集中于法医学、计算机工程、中文专业等，但均通过国家司法考试。因此，绝大多数检察官对于证据的收集、调取、固定等侦查工作并不熟悉，这也导致检察官队伍对于自行侦查缺乏信心和手段，不愿行使这一权力。[6]另一方面，相关配套保障措施不完善。侦查并非简单调取一份证据，有时需要利用技术手段展开工作，例如对视听资料的提取判定、侦查实验、现场勘验检查等，这些侦查行为的完成一方面需要配备相应侦查设备，另一方面还需要有具备专门技术的专门人员进行侦查设备的操作，无疑这些方面检察官都是不具备的。

(四)检察机关与公安机关联合取证机制不健全

在司法实践中，即便是检察官自行补充侦查，很多情况下也需要公安机关予以配合。例如，侦查过程中，为抓捕嫌疑人和控制赃款赃物，有时需要采取紧急侦查措施，如通缉、边控、临时搜查等。这种情况虽然在自行侦查中应用较少，但在面对嫌疑人可能离境、潜逃等情况下，有可能适用。[7]然而与之相对的是，在目前的各种法律法规及司法解释中，并没有明确规定侦查机关有义务配合检察机关进行补充取证，更没有明确相应的协作应如何开展。这就造成了司法实践中如果检察机关与公安机关就案件认识存在重大分歧或侦查人员涉嫌违法办案，检察机关要求侦查机关予以协助取证时，侦查机关不予理睬或故意推脱，检察机关无能为力的窘境；也有可能造成检察机关由于自身人员、技术、设备等方面的限制，很难自行及时补证，从而使证据无法及时有效地得到收集、固定的情况。

四、完善公诉环节自行侦查权的具体路径

当前，积极适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革，客观上要求检察机关不断强化审查起诉阶段的把关、过滤作用，补齐公诉环节自行侦查短板，并推进这一权力规范行使。

(一)借助两项改革契机，正确认识公诉环节自行侦查权的现实意义

有思想上的“破冰”才会有行动上的“突围”。公诉环节自行侦查有利于准确认定案件事实、提高诉讼效率、缩短在押人员羁押时间。除此之外，还有利于实现办案检察官亲历性审查，监督侦查活动是否合法并排除非法证据，切实把牢案件证据关口，防止“带病”案件进入庭审程序，[8]增强检察官有关案件的内心确信，提升办案质量和办案能力。检察机关应当抓住当前监察制度及员额检察官改革带来的有利契机，充分认识到，伴随着职务犯罪侦查权的转隶，正确运用自行侦查权是全面履行检察职能、强化法律监督主责主业、重振检察权威的有效路径。在思想层面，检察官必须抛弃旧有观念，进一步强化能动司法理念和案件质量终身负责的意识，增强自行侦查的积极性，实现从不想侦查到主动侦查、不敢侦查到勇于侦查的转变；在能力层面，加强自我学习完善，实现从不会侦查到能够侦查、善于侦查的转变，主动深入侦查案件，以批判性法律思维补全案件证据，确保每一个案件的公平公正办理。

(二)完善有关公诉环节自行侦查权的法律法规

要想规范自行侦查权，离不开法律的周密规定。[9]在规定公诉环节自行侦查权时，应该认识到检察机关自行补充侦查是有所为、有所不为，坚持必要性、合理性、可行性原则，在立法上对自行补充侦查情形予以规定和限制。具体来说，可以通过法律法规或司法解释明确规定，对以下几种情况开展自行侦查：案件证据体系已经形成，但对个别证据、矛盾证据需要重新补查；[10]已经第一次退回补充侦查，但侦查机关怠于补查或仍不符合证据标准；需要补查的证据较易收集，如补充简单书证、核实言辞证据等不会占用过多诉讼时间；检察机关与侦查机关在事实认定、案件定性或关键情节的认定上存在分歧，检察机关认为有必要自行收集；有证据证明或有迹象表明，侦查机关的侦查活动可能涉嫌违法，不宜再由其补充侦查；在审查起诉过程中发现影响定罪量刑的关键证据，如不及时侦查取证有可能灭失，而自行侦查有利于节约时间；其他需要自行补充侦查的情形。

(三)提升检察人员公诉环节自行补充侦查的专业能力

法不难于立而难于行，而法之必行离不开人。侦查素能的提升主要依赖于检察机关的内部管理机制。其一，要转变人才培养模式。围绕讯问、询问、调取证据程序等刑事侦查措施，对检察官进行有针对性的培训，着重培养侦查、审查能力兼具的综合型检察官；同时强化对司法警察侦查能力的培养，可以定期邀请公安机关的侦查精英为检察官和法警讲授侦查技巧和技术手段的应用方法。其二，要建立自行侦查激励机制。伴随着员额制改革，检察系统实行绩效工资制度，建议将自行侦查情况作为检察官司法办案和诉讼监督考评的指标纳入年度绩效考核中。同时，对于因自行补充侦查有效防止、纠正错案或者重大违法侦查行为的，予以额外奖励。通过正向的激励，引导检察官加大自行侦查的主动性和积极性。

(四)建立健全检察机关内部有关公诉环节自行补充侦查的配套保障机制

其一是建立检察机关内部协作机制。充分借助检察机关技术、法警等人员力量，实现在技术侦查、强制措施执行、保障侦查安全等方面的配合。其二是引入必要的侦查设备。通过共享公安机关的大数据平台、探索建立动态情报信息库等途径，及时准确获取侦查信息；配备先进的勘验、检查设备，全程同步录音录像设备，远程提审设备等，最大限度辅助自行侦查权的行使。其三是健全自行侦查的监督机制。任何权力都不应被滥用。要及时健全审批程序，更新全国检察机关统一业务应用系统，明确自行补充侦查的审批流程、程序配置、办案文书及案卡填录等事项，明确哪些案件、哪类侦查手段需要经有关领导审批决定，哪些事项及手段员额检察官可以自行决定适用。同时，对于由员额检察官自行决定开展的补充侦查活动也应严格程序、规则等，仍应在统一业务应用系统制作相应文书；对于“重大疑难复杂案件，需要采取特殊技术侦查手段或者需要采取限制人身自由、财产权益的侦查措施的，应由员额检察官报请检察委员会审批决定。”[11]侦查结束后，应在审查报告中载明自行侦查目的、手段、侦查结果，调取的证据在报告中予以摘录，并综合论证事实、证据的认定，确保侦查效果。

(五)建立检察机关与侦查机关有关协作配合机制

现有的法律法规有关“退回公安机关补充侦查”的具体步骤办法已经规定得较为具体，而有关检察机关自行侦查过程中公安机关与检察机关应如何配合协作趋近于空白。当务之急是通过最高人民检察院与公安部、监察委等联合出台的有关司法解释，明确规定检察机关补充侦查中的主导地位以及侦查机关相对应的配合义务；明确启动联合侦查的有关条件，以及如何联合侦查的具体、可操作的办法，厘清检察机关与侦查机关各自的职责任务，在案件需要的情况下，充分借助侦查机关的装备资源及人才优势实现补充侦查的目的。