日本小城市扶贫政策下的发展方式

文| 李天奇

左图： 夕张市区位（谷歌地图）

右图：夕张市人口变化及未来趋势

夕张市规划中的扶贫措施分析

夕张市位于北海道中部，是一个被森林环绕的山丘地带，自然环境优美，四季分明。自从1891 年发现第一个巨型煤矿以来，这里就一直与煤炭开采工业紧密联系在一起，每个矿口周围逐渐形成村庄。随着煤矿开采工业逐渐发展，煤炭作为夕张市区唯一的支柱产业，带动了全市的繁荣发展。夕张市也成为日本煤矿、煤矿机械以及相关产业的重要基地，以“煤都”闻名日本。鼎盛时期，该市共有大小煤矿24 座，拥有全日本五分之一的产煤量。随着石油资源兴起及煤矿资源逐渐枯竭，1955 年下半年，日本的国家能源政策发生变化，煤矿陆续关闭，夕张市的发展面临巨大压力。到上世纪70 年代末，夕张市几乎关闭了所有煤矿，产业发展停滞。2006 年，夕张市财政严重恶化，负债严重，合理规划发展及产业转型成为该市摆脱危机的重要发展方向。另一方面，夕张市同样面临人口数量减少及老龄化问题。人口数量从鼎盛时期的116908 人（1960 年4 月）锐减至7754 人（2020年1 月），且65 岁以上的老人数量已超过总人口的48%。[1]通过城乡规划调整产业结构，促进产业转型，同时把握人口分布及流失动向，合理布局小城市（镇）的规划，成为夕张市政府的工作重点。

在人口数量严重减少流失及少子老龄化的背景下，夕张市政府多次组织各个地区的公开讨论会，听取民众意见。随后在对市区的规划中，考虑到该市的主要特征体现在曾经以支柱产业煤炭遗迹为主的历史文化资源，还有丰富的自然资源，因而提出了“保全并继承历史文化和自然资源”的口号，以可持续发展为目标，在提供夕张市安全可靠的人居环境为前提下，制定小城市（镇）扶贫政策。[2]

其中，对固有的历史文化建筑物和地域资源的利用，具体表现在完善对夕张市鹿鸣馆、煤炭博物馆、大夕张森林铁道第一号桥梁（三弦桥）、滝之上发电所，以及三菱大夕张铁道等具有夕张市历史文化代表性的建筑物及地域资源的保护修缮，并挖掘埋在煤炭历史地区、南部和真谷地地区的煤矿遗迹，开发旅游产业，建设旅游设施，以充分活用当地历史资源，吸引游客。同时，由市政府指定管理人员和学术专家组成的“煤炭博物馆联络委员会”负责煤炭博物馆的运营计划，促进夕张市独有的历史教育氛围的继承和推广，提升地区文化延续和人气指标。

另一方面，大力保护夕张市独特的河流山川、地形地貌及多样性的动植物栖息地等自然资源，其中包括分布于山脚下的旧煤矿房屋等历史景观资源。丰富娱乐活动场所，通过组织公民参与植树活动，促进人与自然环境共存。在农业发展上促进形成与自然环境和谐相处的优质乡村景观，推动土地利用与住宅政策的联动性，并且推动该市蜜瓜种植业发展，打造产业品牌，让产品远销日本全国乃至海外，使蜜瓜成为该市名片。

夕张市紧凑发展模式的具体内容

对于夕张市未来的小城市（镇）结构，政府考虑将废除目前尚未在市区使用而预计将来不会使用的土地区域，并从有效的城市管理角度来划定紧凑的城市发展区域。针对原煤矿房屋场址及废除的小学和初中校址等遗留地区，在考虑周围的居住环境、工业区位、交通设施布局等因素的基础上，将其转换为合适的土地利用功能。在低密度、分散的城市区域中，规划应当将各种功能设施（例如购物、娱乐场所和医院）紧邻生活圈布置，同时形成居住与商业办公功能融合的土地利用方式，以节约设施维修等开支，促进公共基础设施的多功能集约。并且注重因地制宜，通过规划诱导各个地区的用途功能来促进现有资源的有效使用及土地的合理化利用，提升地区活力，促进城市精明增长。[3]以此为基本规划方式，制定夕张市未来的规划方案。

根据政府官方预测，到2040 年，夕张市人口将减少到2882 人，人口减少率或为北海道最高。为了让小城市留住人，保证生活质量，有必要根据人口规模来巩固城市区域并重组城市结构。因此，在研究规划方案之前需要该市居民和管理机构行政部门根据未来人口估计数量讨论城市结构，以确定城市发展方向。该市举办多次居民研讨会，并提出20 年后该市的发展结构。

在市区的行政听证会上，针对未来该市小城市（镇）布局结构，选定人口数量、灾害区域、建筑老朽化程度为主要判断因素。其中，人口数量信息来源于日本国土数值情报提供的将来人口预测，灾害区域以日本国土数值情报为依据判断出夕张市的滑坡灾害预警区，建筑老朽度是根据夕张市所有建筑建造日期及使用年限为依据计算出的平均建筑老朽化程度。[4]

夕张市的脱贫规划，属于对因旧产业关闭而导致严重衰退地区的扶贫案例，即城市收缩现象的应对。目前我国对于城市收缩问题依然处于起步阶段，而夕张市针对严重衰退的现状进行产业转型，充分发掘当地自然和历史资源，以及紧凑规划等方式的扶贫计划，对我国脱贫攻坚的决策工作有很大启示。

20 年前，夕张市产业严重衰败、政府濒临倒闭，曾经成为日本最穷的地区之一，该市政府在充分了解贫困地区现状、精准分析每一贫困户的基本信息以及制定发展战略的过程中长期摸索，取得了很大效果，其扶贫案例对我国脱贫攻坚工作有一定借鉴性。

日本小城市（镇）扶贫策略的启示

综观日本夕张市扶贫案例，可以发现，当地政府首先分析其地域拥有的丰富自然条件，加强生态文明建设，夕张市规划引导充分发掘当地自然资源，发展旅游观光，宣传自然景观魅力，拓宽贫困人口增收渠道，将生态上的“绿水青山”变为“金山银山”，这正是生态文明建设与精准扶贫的有机结合、实现双赢的决策体现。同时，对于当地拥有的悠久煤炭历史文化背景，注重保留遗迹，修建炭矿历史文化设施，推广历史文化教育，推动当地公共文化服务体系建设，实现文化扶贫。面对产业衰败现状，选准主导产业，将扶贫资金投入到符合当地发展需求，且见效快、效益高的农业产业上，提升蜜瓜为主的产品竞争优势。并通过挖掘当地各类旅游生产要素，以规划构建旅游业发展模式，实现全域资源整合。

另一方面，该市区在充分征询市区居民意见基础之上，通过精准分析市内灾害区域分布、各个区域特征及人口布局、设施分布及维修情况，并进行未来人口分布预测、设施老化及维修费用的判断等工作，以此详细制定规划策略，以紧凑规划方式推动移民开发，将市区内一些人口减少严重、交通不便、生态恶化、灾害频繁的地区居民搬迁安置到设施条件较好的地方，把握好市民对搬迁的意愿，统筹规划，合理布局，既提高地区活力，又减轻了政府对缩小地区公共设施等方面的投入，可以更好地节约成本，将资金投入到扶贫工作中，增加产业投入，实现小城市（镇）的振兴繁荣。

由此可见，我国在今后的脱贫攻坚工作中，针对不同的贫困地区，都需要将地区内部灾害区域、贫困居民分布和生活情况、设施分布及维护管理情况等现状准确分析到位，并做好未来人口模拟等一系列预判，针对其现状合理调整产业发展方向及区域发展战略，把握民意，参考集中规划的方式合理安置贫困居民，改善人居环境，做到扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的效果，全面推进精准扶贫工作。

夕张市蜜瓜种植

笔者在留学期间，通过与北海道大学都市地域设计研究室的学生们一起参与夕张市规划工作、与行政部门紧密交流，以及多次走访居民的机会，总结了通过规划引导夕张市脱贫的新方法。探究其对中国脱贫攻坚工作的意义，我认为，中国和日本在城乡规划的制度及政策上虽颇有差异，但日本城乡规划中的扶贫工作政策计划等依然值得我们借鉴学习。