四川精准扶贫精准脱贫方略的实践

熊素华 龙渊

千百年来，贫困与饥饿问题一直如影随形，成为最难解决的世界性难题。四川作为一个内陆农业大省、人口

大省，农村贫困问题十分突出。改革开放以来， 四川各级党委、政府坚决贯彻党中央、国务院扶贫战略决策部署，坚持“政府主导、社会参与、自力更生、全面发展”的开发式扶贫方针和可持续发展道路，贫困地区基础设施和生产生活条件 明显改善，社会事业和公共服务不断进步，贫困群众温饱问题得到基本解决。特别是党的十八大以来，全省上下认真学习贯彻习近平新时代 中国特色社会主义思想，全面落实党中央、国务院脱贫攻坚决策部署，坚持以脱贫攻坚统揽经 济社会发展全局，各级重心向脱贫攻坚聚焦，各类资源向脱贫攻坚聚集，各方力量向脱贫攻坚 聚合，狠下“绣花”功夫，扎实推进精准扶贫精准脱贫，取得决定性进展。

一、四川省扶贫发展历程

与全国大规模扶贫开发同步，四川的扶贫开发历 史进程大致可以分为规模扶贫、攻坚扶贫、开发扶贫、精准扶贫四个阶段。

（一）规模扶贫阶段（1986—1993 年）。1983 年，國家启动“三西”（甘肃定西、河西地区以及宁夏西海固地区）专项扶贫计划，拉开有计划、有组织、大规模扶贫开  发的序幕。1986 年，国家成立扶贫开发工作机构，确定扶贫标准，明确扶贫对象，认定贫困县，设立专项资金， 扶贫开发进入新的发展阶段。同年，四川省成立省贫 困地区经济开发办，贯彻落实开发式扶贫方针、改革救  济式扶贫方式，制定专项政策、安排专项资金，集中力  量解决全省贫困地区群众的温饱问题，取得显著成效。到 1993 年底，以 760 元的扶贫标准计算，全省农村绝对贫困人口减少到 877 万人，贫困发生率下降到12.7%。

（二）扶贫攻坚阶段（1994—2000 年）。1994 年，党中央、国务院制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》，决定用7   年左右时间，到2000 年基本解决全国农村8000 万贫困人口的温饱问题。同年，四川省各级成立扶贫办，制定实施《四川省七一一八扶贫攻坚计划》，提出用7 年时间基本解决1180 万农村绝对贫困人口的温饱问题。期间，四川创造了全国闻名的“艰苦奋斗、苦干兴区、实干改变面貌、大干促进发展”的巴中精神（温家宝总理曾高度评价：“巴中精神，对全国扶贫工作具有普遍意义”）。到2000年底，全省农村绝对贫困人口减少到308.2 万人，贫困发生率下降到4.4%。

（三）开发扶贫阶段（2001—2010 年）。2001 年6 月，国务院印发实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》;10 月，中共四川省委、省人民政府印发《四川省农村扶贫开发规划（2001— 2010 年）》。2001 年，国家锁定592 个扶贫开发工作重点县（四川省36 个），首次提出“低收入贫困人口”新概念。2009 年，四川省原省扶贫办与省移民办合并组建为四川省扶贫和移民工作局。10 年间，全省共投入各类扶贫资金1200 余亿元，启动实施一大批扶贫工程，全省贫困人口从1041.6 万人减少到340 万人，贫困发生率下降到5.48%。

（四）精准扶贫阶段（2011 年至今）。2011 年底，国家提高扶贫标准，将2300 元（2010 年不变价）确定为新扶贫标准线，四川省贫困人口增至1356 万人。2011 年《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》提出“两不愁、三保障”（即：不愁吃、不愁穿;义务教育、基本医疗、住房安全有保障）。

2013 年 5 月，习近平总书记来川视察时强调，要继续加大扶贫攻坚力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为重要任务，着力解决深度贫困问题，尽快改变贫困地区面貌。同月，中共四川省委十届三次全会作出《关于深入贯彻落实党的十八大精神为与全国同步全面建成小康社会而奋斗的决定》，启动“秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区”四大片区扶贫攻坚行动。2013 年，习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研时，首次提出精准扶贫。2013 年底，通过精准识别建档立卡，四川省有贫困县 88 个、贫困村 11501 个、贫困人口 625 万人，贫困发生率9.6%。

2015 年7 月，中共四川省委召开十届六次全会专门研究扶贫开发工作，作出《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》，与2011   年制定的《四川省农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》、2015 年省人大颁布的《四川省农村扶贫开发条例》和配套出台的产业扶贫、教育医疗等10  个专项方案，以及之后每年制定的若干实施方案，形成“3+ 10+N”政策组合拳。2015 年11 月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，习近平总书记系统阐述了“五个一批”精准扶贫、精准脱贫基本方略，强调“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”。同年底，四川召开全省脱贫攻坚大会，对严格责任分工、把握工作重点、推进精准扶贫等进行再动员再部署。

2017 年 3 月，习近平总书记在全国“两会”期间参加四川代表团审议时强调，脱贫攻坚是到村到户到人的工作，全过程都要精准，有的需要下一番“绣花” 功夫;脱贫攻坚越往后，难度越大，越要压实责任、精  准施策、过细工作。四川全省认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央决策部署，坚持超常努力、超常举措、超常付出，坚决打好脱贫攻坚战。2016—2017 年实现 20 个贫困县摘帽、6206 个贫困村退出;到2017 年底，全省贫困县总数降至68 个，贫困村降至  5295 个，农村建档立卡贫困人口减少到171 万人，贫困发生率下降到2.7%。

2018 年 2 月，习近平总书记深入大凉山腹地的昭觉县三岔河乡三河村和解放乡火普村看望贫困群众，考察脱贫攻坚工作;并在成都主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会，对今后3 年的脱贫攻坚工作发表重要讲话，为进一步打好精准脱贫攻坚战指明了方向、提供了行动指南。同年6 月，中共四川省委十一届三次全会作出《关于深入学习贯彻习近平总书记对四川工作系列重要指示精神的决定》《关于全面推动高质量发展的决定》，将“高质量打好精准脱贫攻坚战”作为重中之重进行部署安排。

二、四川省精准扶贫的主要做法和成效

四川作為全国脱贫攻坚任务最重的 6 个省份之一，贫困是全面建成小康社会最突出的“短板”。党的十八大以来，省委、省政府对脱贫攻坚前所未有地重视，坚持把脱贫攻坚放在事关全面建成小康社会全局的高度谋划和推进，深入践行精准扶贫精准脱贫基本方略，确保到2020 年实现四川“农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽”的庄严承诺。

（一）坚决贯彻党中央脱贫攻坚决策部署，脱贫攻坚工作高位推动。脱贫攻坚以来，省委主要负责同志亲力亲为、靠前指挥，先后主持召开40 余次常委会会议、8 次高规格全省脱贫攻坚大会、23 次省脱贫攻坚领导小组会议。全面落实“省负总责、市县抓落实”工作机制，从省到县组建起党委政府主要负责同志任“双组长”的脱贫攻坚领导小组，层层签订脱贫攻坚责 任书。建立省领导联系指导贫困县制度，明确各级党委副书记协助书记分管脱贫攻坚，保持贫困县党政正职稳定。配强扶贫机构力量，省市两级扶贫部门主要负责人兼任同级政府副秘书长，88 个贫困县扶贫部门 主要负责人任同级政府党组成员。打好“3+10+N”  政策组合拳，制定财政税收、金融支持、产业发展、国土资源等13 类脱贫攻坚专项政策，构建起“制度设计完备”与“政策举措精准”相统一的工作路径。综合考虑全省贫困地区特别是民族地区所处发展阶段，鲜明提出住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气 “四个好”要求，与“两不愁、三保障”目标有机衔接。

坚持脱贫标准，把握脱贫进度，探索形成帮扶工作“先难后易”和脱贫摘帽“先易后难”相统一的推进路径。

（二）全面贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略，“六个精准”做实落地。精准扶贫对象，高标准完成2013 年全省贫困人口建档立卡工作，建成“六有”数据平 台，实现户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省  有库;之后每年开展1 次动态调整，脱贫的及时调出， 返贫的及时纳入。精准安排项目，逐村逐户精准辨 症、对症下药，编制完成 88 个贫困县、11501 个贫困村产业脱贫规划，因村因户量身定制帮扶措施。精准使用资金，坚持扶贫资金、项目、资源聚焦“ 四大片 区”，聚焦当年计划摘帽的县、村、户，逐年加大投入， 中、省财政专项扶贫资金年均增幅20% 以上;落实扶贫“四到县”制度，在88   个贫困县全面开展财政涉农资金整合，稳妥推进扶贫小额信贷，创新提供“扶贫保”。精准到户措施，瞄准因病、因灾、缺劳动力等致贫返贫主因，实施“五个一批”行动计划，每年制定22个扶贫专项方案。精准因村派人，全省选派4.3  万余名驻村干部、1.4 万余个单位帮扶，实现每个贫困村1 名联系领导、1 个帮扶单位、1 个驻村工作组、1 名第一书记、1 名农技员“五个一”全覆盖;对有20 户以上贫困户的非贫困村，由市、县两级落实第一书记、帮扶责 任人、农业技术巡回服务小组“三个一”帮扶全覆盖。精准脱贫退出，建立市县党委政府脱贫攻坚成效和扶贫专项、定点扶贫、省内对口帮扶“1+3”考评体系，采取县验收贫困户、市验收贫困村、省验收贫困县和委 托第三方机构评估的方式，严格按照标准和程序验收考评，确保脱贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果 真实。

（三）聚焦“两不愁、三保障”目标，脱贫攻坚短板 加快补齐。抓好产业就业扶贫，因地制宜发展特色种  养、乡村旅游、农村电商等，创新扶贫产品销售体系。截至2017 年底，全省贫困地区新建和改造农业产业基地 1080 万亩，建立农民合作社 7.2 万个，122.3 万贫困人口依靠农业产业脱贫;全面摸清全省贫困家庭劳动力211.1 万人，完成实名制登记入库，出台9 条就业扶贫政策措施，累计帮助85.2 万名贫困劳动力实现转移就业。抓好住房安全保障，加快易地扶贫搬迁、农村危房改造和藏区新居、彝家新寨等建设进度， 2016—2017 年，全面完成 58 万人搬迁任务，完成贫困户农村危房改造37.3 万户。抓好教育扶贫，完善贫困学生资助体系，持续实施基础教育巩固提升、民族地区15 年免费教育、“9+3”免费职业教育等;在民族地区推进“一村一幼”建设，累计开设幼教点4812 个、招收幼儿19.7 万人。抓好健康扶贫，推进县乡村医疗机构达标建设，全面落实健康扶贫政策措施，健全医疗保险和救助制度，88 个贫困县免费开展各类医疗及基本公共卫生服务达2811.63 万人次，首诊县域内就诊率达 98.21%，实现贫困患者县域内住院医疗费用个人支出控制在 10% 以内。抓好社会保障扶贫， 全省低保标准逐年提高，2017 年全省农村低保平均标准实际达到每年3600 元，实现农村低保标准与国家扶贫标准“两线合一”。抓好基础设施建设扶贫，优 先解决路、水、电、通信等瓶颈问题，贫困地区发展条  件持续改善。

（四）坚持不懈抓重点破难题，深度贫困攻坚成效彰显。坚持把藏区彝区脱贫攻坚作为重中之重谋划推进，先后启动实施藏区“六项民生工程计划”、大小凉山彝区“十项扶贫工程”和17 项特殊支持政策，藏区彝区农村贫困人口从 2013 年底 116 万人减少到2017 年底62.2 万人。系统谋划深度贫困地区脱贫攻坚，科学确定藏区彝区深度贫困县45  个、深度贫困村2550 个，先后制定全省《关于进一步加快推进深度贫困县脱贫攻坚的意见》和《深度贫困县脱贫攻坚实施 方案》，配套出台加强脱贫帮扶工作、加快飞地园区建 设、实施人才振兴工程、加强凉山州禁毒防艾4 个《意见》，基本构建起深度贫困地区脱贫攻坚政策体系。全面落实“三增一免”总体要求，聚力推进住房、产业、就业、教育、健康、基础设施、生态扶贫“七大攻坚行 动”，连续实施两轮“三年交通大会战”，大力推进藏区新居、彝家新寨建设，全面推进民族地区“9+3”免费职业教育、15 年免费教育和“一村一幼”建设，贫困患者县域内住院和慢性病門诊维持治疗医疗费用个人支付控制在 5% 以内，2018—2020 年各级财政累计新增 300 亿元用于 45 个深度贫困县脱贫攻坚，总量达1210 亿元。2018 年6 月，省委、省政府专门在凉山州召开省综合帮扶凉山州打赢脱贫攻坚战动员大会， 制定出台《关于精准施策综合帮扶凉山州全面打赢脱贫攻坚战的意见》，从产业就业、教育发展、医疗卫生、禁毒防艾等12 个方面提出34 条支持措施;从全省选派5749   名优秀干部组成综合帮扶工作队，分赴凉山州11 个深度贫困县实行“一县一队”综合帮扶，统筹抓好治贫、治愚、治毒、治超、控辍、保学等突出问题， 确保凉山州如期全面打赢脱贫攻坚战。

（五）着力创新体制机制，脱贫攻坚质量和水平 不断提升。建立稳定脱贫长效机制，每年对已脱贫对象全面开展“回头看“”回头帮”，明确脱贫攻坚期内脱贫不脱政策、不脱帮扶、不脱项目。创新要素投入保 障机制，创立贫困村产业扶持基金和县级教育扶贫救助基金、卫生扶贫救助基金、扶贫小额信贷分险基金， 着眼解决各项扶持政策穷尽后仍然存在的特殊困难和稳定脱贫问题，“四项基金”总规模已超110 亿元，

惠及贫困人口 150 多万人次;用活土地增减挂钩政策，支持深度贫困县城乡建设用地增减挂钩、占补平  衡节余指标在省内外流转。健全脱贫帮扶工作机制， 省内经济较发达的7 个市、35 个县（市、区）对口帮扶藏区彝区45 个深度贫困县;加强东西部扶贫协作，广东省、浙江省、佛山市分别对口帮扶甘孜、阿坝、凉山，在人才培养、劳务协作、产业共建等方面深化交流合作。创新内生动力引导机制，全省创建省、市、县三级“四好村”分别达 3481 个、14828 个、21122 个，开办“农民夜校”4.5 万余所;推行 “歇帮机制”“劳动收入奖励计划”等精神扶贫模式，采取以奖代补、先建后补、劳务补助等办法， 将帮扶政策措施与贫困群众实际劳动挂钩，贫困群众自我发展能力逐步提高。

三、经验启示

回顾近年来的脱贫攻坚奋斗历程，四川全省上下始终坚持把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和四川贫困实际紧密结合，实打实硬碰硬、一仗接着一仗打，既在真抓实干中取得了脱贫攻坚重大阶段性成效，又探索形成了一些扶贫开发经验成果，为进一步打赢打好脱贫攻坚战提供了有益经验。

一是必须把习近平新时代中国特色社会主义思想作为脱贫攻坚的根本遵循和制胜法宝，坚决贯彻中央决策部署，确保脱贫攻坚工作沿着正确方向前进。

二是必须下足“绣花”功夫，把“六个精准”贯穿脱贫攻坚全过程，不断提高脱贫的精准度和有效性。

三是必须统筹“输血”和“造血”，把增强贫困地区自我发展能力作为解决贫困问题的根本之策，确保实现持久稳定有质量的脱贫。

四是必须突出群众主体地位，在脱贫攻坚全过程中广泛调动群众力量，让群众热起来、动起来、参与进来。

五是必须加强和改进党的领导，紧紧围绕脱贫攻坚排兵布阵、调兵遣将，为打赢脱贫攻坚战提供坚强组织保证。

（作者单位：四川省扶贫开发局）