重叠的区域主义对国际安全机制的影响

董定锋

摘要：随着区域组织的发展，区域组织之间的重叠也越来越多。以欧洲为例，北约与欧盟的共同安全与防务政策作为欧洲的主导安全机制，无论是成员国还是目标政策与结构，双方都存在重叠。这给欧洲安全机制的有效性以及成员国之间的合作带来了影响，主要体现在两个方面：一方面，重叠使得欧洲面临复杂的棋盘政治局面;另一方面，欧洲安全机制的有效性降低。本质上，欧洲所面临的复杂的棋局政治局面与安全机制有效性的降低是相互作用的——国家的偏好影响了安全机制的政策制定与实施，而一个安全机制的政策将会对另外一个安全机制产生影响。由于重叠的区域主义造成成员国在不同的安全机制政策之间摇摆，这种不确定性使得合作成本增加，且由于国家偏好使这两个重叠的安全机制之间也难以达成正式合作，即使存在合作也是“蒙混过关”。

关键词：区域主义;重叠;安全机制;北约;共同安全与防务政策

一、重叠的区域主义理论

当一些国家同时加入了几个区域组织，且这些组织至少在一个政策领域有相似的功能时，重叠的区域主义便产生了，这也意味着区域组织在成员和任务目标方面的重叠。根据重叠程度的不同，国家和区域组织行为体也会作出不同的反应。面临重叠的区域主义的国家往往陷入不同组织间规则相互冲突的困境之中，最终会对区域组织的有效性产生负面影响。

（一）区域主义与安全机制

对区域一词的界定有助于理解区域主义的精神实质。在相关的讨论中，区域与地区的概念基本相同，但有如庞中英指出的，地区一词既可以指国家内部的不同地方，也可以指国家之间的地区，而区域主义中的“区域”无论在实践中还是学理上，指的都是在地理上由多个国家组成的区域。约瑟夫·奈用“国际区域”一词避免了这种混淆，并将国际区域定义为“一定数目的国家因地理关系和一定程度的相互依存而联系在一起”，他所强调的正是区域在地理空间上的接近性和相互关系的密切性。地理接近性体现为在这个有一定界限的区域中，共享着诸如文化、历史、语言、政治、经济、地理等因素。在此基础上，地理区域内的国家在彼此的互动实践中逐渐形成了国际关系理论上的区域，进而发展出区域主义。区域主义强调 “坚持地区层次的安排是实现国家利益的最有效方法”，把区域置于优先的和重要的地位，并从区域的角度思考问题。二战后大量出现的区域组织，成为了区域主义发挥作用的实体基础。

安全机制的功能在于实现国家主客观双安全，在区域主义与安全机制的关系上，学者给出了各自的意见。约瑟夫·奈将区域组织促进世界和平的观点归纳为防止权利集中、联合弱小国家、建立超国家制度、建立经济社会文化关系网、有助于控制成员国冲突等。福西特和赫里尔认为包括由区域国家承担维护秩序的责任，区域组织提供国际合法性，区域内谈判更有效，经济一体化减少冲突，区域主义缓解种族民族社会冲突等。另外，奈曾批评区域主义对安全问题研究不足，其原因是大量区域组织的建立是经济领域外溢的结果，最初是由欧洲一体化的发展而引起关注的，而欧洲一体化也是由经济一体化逐渐发展而来的。

作为最早发展出国际社会的区域，各种安全机制在欧洲发展史上都有过充分的表现，但唯独在二战后保持了较长时间的和平安全状态，并且这种安全的状态仍在继续，这应当与战后西欧出现的区域主义和区域组织密切相关。而随着区域组织的发展，各组织机制之间出现了重叠，这给欧洲地区安全机制带来了一些影响。因此，本文以北约和共同安全与防务政策为例对当前普遍存在的重叠的区域主义进行分析。

（二）北约和共同安全与防务政策的重叠

冷战结束后，欧洲安全环境发生重大改变，北约针对新的安全威胁开始实施战略转型，成为一个政治-军事组织;欧盟开始构建自身的安全机制，并在防务建设方面有所突破。这造成欧盟的共同安全与防务政策和北约在成员国、任务目标方面出现了比较大的重叠。

北约是美国与西欧、北美主要发达国家为实现防卫协作而建立的一个国际军事集团组织。截止到2018年，北约已有29个成员国（如图一）。共同安全与防务政策，其前身是欧洲安全与防务政策，是欧盟共同外交与安全政策的其中一个重要组成部分，并且是欧盟国防与军事的指引。目前受共同安全与防务政策约束的成员国共27个（如图一）。考察两个机制之间的成员国情况可以看到，双方共同的成员国数量达到了21个。而在1999年成立欧洲安全防务政策时，北约19个成员中有11个也是欧洲安全防务政策的成员，14个欧洲安全防务政策成员中有4个不属于北约成员。

图一 共同安全与防务政策与北约之间成员国重叠情况

共同安全与防务政策和北约的任务大体相似，没有具体说明这两个机构之间的职能分工或地理分工。这两个机构都参与危机管理干预措施，以解决对国际和平与安全的侵犯。这些危机管理任务包括所谓的“彼得斯堡任务”：人道主义救援任务、维持和平和作战部队任务（包括建立和平秩序）。不僅在如此，欧盟也逐渐增强了自身的军事能力，根据2009年生效的《里斯本条约》，欧盟出现了共同防御的苗头;而以军事为主的北约，在承担高强度安全任务的同时，意识到需要用政治、军事、民事等综合手段应对现代危机，开始发展自身的民事能力1。共同安全与防务政策和北约两大安全机制相向而行，任务边界模糊。另外如前文所述，随着欧盟以及北约的扩张，两组织的共同成员国数量也不断增加。任务以及成员的重叠使得共同安全与防务政策和北约之间的重叠程度不断加深。

二、北约和共同安全与防御政策：重叠的原因

若将国家看作是理性行为体，则国家在国际合作中将力图使合作代价最小化，因此利益是导致国际机制出现的重要原因。一方面，形成新机制的原因可以被表述为关系型的，另一方面，也可以被表述为进化型的。关系维度指的是国家间关系——权力分配、国家利益和冲突——这是重叠的区域主义出现的关键触发因素2。反过来，进化层面则代表了新机制的任务目标，以及新建机制是否作为对原有机制的替代或补充。

（一）进化维度

欧洲各国政府积极参与国际危机管理行动，并在危机管理的政策领域建立了一个错综复杂的机制。当共同安全与防务政策的前身——欧洲安全防务政策在1999年创建时，它的成员国有机会将其重点放在平民安全方面，把军事方面留给北约，或者找到一种相互平衡的方法。理论上欧洲安全防务政策应该更加关注平民危机管理，因为大多数欧洲国家缺乏高强度行动所需的军事能力，再者欧盟委员会已经在这一领域开展了活动。但北约和欧洲安全与防务政策之间的这种协调分工一直是一种理论上的选择，甚至法国政府试图占领北约的地盘，以扩大其实施多边安全政策的选择范围。为了建立一个欧洲的安全机构，并加强与欧洲伙伴和北约的合作，英国政府赞同了法国的行动。区别是，英国和德国政府认为欧洲安全与防务政策只不过是众多机制中的一个，它对北约起着支持作用，然而法国坚持欧洲安全与防务政策的自治地位。欧洲安全与防务政策的成立代表了欧洲地区建立一个独立于北约的安全机构的雄心顶峰。

随着时间的推移，欧洲安全防务政策和北约最终未能就分工达成一致。由于北约受美国这一超级大国的主导，一些欧洲安全与防务政策的成员国希望发展独立于北约的危机管理能力，这也导致欧洲安全与防务政策复制北约的组织结构。两个机制之间无论是成员国还是目标结构，都继续朝着相似的方向发展。北约一直在重塑自己，尽管它是为领土防御而设计的——但北约内部的安全意识正在发展。而最终在成员国推动下，如今的共同安全与防务政策和北约之间不可避免地出现了大幅度重叠。

（二）关系维度

对二战后的欧洲而言，以苏联为核心的华约组织构成了对西欧的外部威胁。在西欧看来，苏联是对全部西方世界的威胁。在当时的条件下，欧洲选择了美国主导的北约，不是完全意义上的欧洲区域组织的北约却起到了特殊的保护伞作用。在冷战大背景下，作为军事防御组织的北约，必须建立在共同的历史、文化和意识形态及价值观基础上3，西欧与美国在上述方面的渊源与联系不言自明。由意识形态分歧所产生的安全恐惧，促使西欧国家与美国结盟——它们拥有共同的对手。

伴随着1991年年底苏联的解体，欧洲整体上不再面临来自东方的安全威胁，于是开始期望建立“独立自主”安全机制。原因在于与美国结盟并由美国保护，固然在冷战阶段保证了欧洲安全，但冷战后美国对全球事务的全面介入，已将欧洲拖入远离自身区域的全球安全问题中。4就欧洲而言，尽管联合的形态使其增强了在国际上的影响力，但介入域外冲突对自身的安全并非最有利的选择。欧洲追求的根本目标是经济政治一体化带来的欧洲区域安全，这依赖于加强自身的独立性摆脱北约与美国的控制。冷战结束早期，由于欧洲国家经济普遍尚未从战争中完全恢复，也就暂时未将建立独立的安全机制提上日程。

科索沃危机成为欧盟加快安全机制建设的导火索。20 世纪末发生的科索沃危机，欧洲反应迟缓、各国团结不够，凸显出来的最大问题是欧盟没有独立的安全机制来管理国际危机。这促使欧盟成员国在建设欧盟安全机制议题上迅速达成一致。1999 年 6 月在科隆欧洲理事会上，欧盟成员国首脑正式通过文件，支持英法两国提出来的加强欧盟安全与防务建设，尤其强调了欧洲需具备自主的行动能力。随后 1999 年 12 月的赫尔辛基峰会，欧盟重申建立自主行动能力的决心，提出“首要目标”——可快速反应的军队，并对军队的组成和规模有了清晰的想法。这使得欧盟行动能力向前迈进一步。此后欧盟建立了政治与安全委员会、军事委员会等机构，其中重要成果是欧洲安全防务政策机制的建立。

三、重叠的区域主义对欧洲安全机制的影响

国家建立国际机制的初衷是为了降低在充满不确定性的国际社会环境下国家间合作的代价。而重叠的区域主义的诞生，意味着单一政策领域的多政治权力中心的建立。各区域组织间重叠的成员国以及任务目标对一些政府来说是有利的，而对另一些政府来说则是不利的。一些国家同时作为几个区域组织的成员，这使得他们能够在最适合自己的地方展示自己的偏好。其他并没有加入重叠的区域组织的国家会发现自己被边缘化，因为单一的区域组织使他们并不具有选择其他区域组织中与自己利益更相符的机制去遵守的能力。若采用全体一致的原则，这些被边缘化的国家则会通过影响自己所在组织的政策机制从而对另一个存在重叠的组织产影响。实际上存在可供选择的区域机制并不意味着减少甚至有时还会加剧国家间的分歧，因而影响国家间的合作。

（一）欧洲面临复杂的棋盘政治局面

1.国家间合作的交易成本增加

由于重叠的区域组织中每个成员国都存在自己的制度偏好，它们会推动自己所偏好的区域组织的发展或转型，试图通过扩展自己所偏好的区域组织的职权提升组织地位;对于其他具备类似功能的区域组织，这些国家则会阻碍、否决它们的转型和变迁，或者至少是不会积极支持这些组织的功能扩展，最终造成了 “相互封堵”后果。“相互封堵”增加了国家间缔约成本，也即是所谓的“事前成本”5。比如，地区一体化需要地区所有国家的集体努力，但当一个地区出现众多相互交叠的地区一体化制度时，每一个国家都会推动自己所偏好的區域机制占据优势地位，最终导致的结果是抬高而非降低国家之间的交易成本6。在国际社会中，某些议题的解决需要所有国家共同的努力。因此，国际组织的重叠以及国家制度偏好分歧引发的制度挑选给国家间合作带来的最大问题就是增加了国家间合作的交易成本。

早在前南斯拉夫地区危机中，由于重叠性的安全组织的存在和欧洲国家制度偏好的分歧，欧洲国家面对危机时则需要在欧盟与北约之间进行挑选，这种制度挑选的行为破坏了集体行动的努力，事实上也增加了欧洲国家就如何应对危机而达成一致的成本。另外由于每个国家都有其独特的国家利益，因而即使面对相同的政策，国家也会采取不同的态度。这就导致相互存在重叠的区域组织的成员国可以利用其成员身份来阻碍两个区域组织之间的关系。例如，未加入欧盟的北约成员国土耳其和未加入北约的欧盟成员国塞浦路斯都采取了更符合自身偏好的立场，通过在自己所在的组织内使用否决权，以此控制了组织决策和组织间关系。土耳其的行为是为了推进与欧盟的入盟谈判，而塞浦路斯的阻挠行为则是为了显示其对北塞浦路斯土耳其共和国的主权7。

2.组织间 “地盘之争”不断

一些欧洲国家的目标是让共同安全与防务政策成为危机管理的主要机构，一部分原因是试图逐渐消除美国对欧洲政策的影响，还有一部分原因是试图扩大他们独立于北约的行动范围。然而某些北约成员国，特别是美国，希望将北约的地盘扩大到由欧盟安全与防务政策主导的民事危机管理领域。这些成员国的利益纷争体现为争夺两个组织的地理与职能范围，以及争夺资源和准入。在这一竞争过程中，各国提出的政策塑造了一个组织的权力和任务——往往以牺牲另一个组织为代价。

“地盘之争”更多地发生在美国和那些共同安全与防务政策成员国之间——尤其是法国，还有比利时、卢森堡和西班牙——希望发展共同安全与防务政策以替代北约8。这些欧洲国家并不认为柏林附加协议是两组织之间关系的基石。相反，这些国家寻求确保共同安全与防务政策的完全自治，而不是通过柏林附加协议依赖北约。具体可以从关于在共同安全与防务政策内建立一个常设行动机制的长期争端这个例子中看出。法国、比利时、卢森堡、西班牙和德国政府对欧盟依赖北约的事实表示不满，希望共同安全与防务政策拥有能够自主决定何时以及如何干预任何危机或冲突9。

（二）欧洲安全机制有效性降低

1. 合作上“蒙混过关”

共同安全与防务政策与北约之间，由于成员国的利益分歧以及两个组织之间“地盘之争”阻碍了正式的合作。于是，那些对两个组织之间的分工合作感兴趣的国家，被迫寻找非正式的替代方案——但这种合作本质上是“蒙混过关”。

英国、荷兰、捷克共和国、斯洛伐克、匈牙利和德国最初希望以柏林附加协议为基础，发展北约与共同安全与防务政策之间的合作关系。这些政府痛惜国家间利益纷争和“争夺地盘”的竞争局面造成的效率低下，并发起了部长级非正式会议，即所谓的“跨大西洋午餐和晚餐”。因为这些会议是非正式的，所以没有记录，没有发表公报，也没有向公众展示任何决定。更重要的是，英国和荷兰政府对欧盟的安全与防务政策态度破坏了柏林附加协议——在高强度的危机干预方面给予北约的事实上的“优先选择权”。但由于欧盟成员之间的妥协，同时本着可操作性的精神，欧盟共同安全防务政策成员国同意建立一个军民小组，一个和平时期内也长期有工作人员的作战小组，以及北约和欧盟共同安全防务政策之间的联络小组。

事实上，柏林附加协议的模糊性并没有解决由区域组织之间重叠而导致的紧张关系，关于如何实施柏林附加协议的分歧充其量是非常耗时的;最糟糕的是，他们浪费了稀缺的资源，拖延了部队部署，并使军队及相关工作人员处于危险之中。首先，在冲突后重建行动中，这两个组织都在实地，但负责不同的任务（即北约负责军事行动，欧洲安全与发展方案负责民事任务，这是约定俗成的）。事实上，这两个组织之间没有制定共同的行为守则，也不存在协议或政策明确划分其任务。土耳其坚持认为，欧洲安全防务政策应置于柏林附加协议的条款之下，但欧洲安全防务政策拒绝了这一条款。另一方面，塞浦路斯推迟了欧洲安全防务政策部队的部署，因为它认为，只要柏林附加协议仍是一个选项，并且存在模糊性，它就不能投赞成票。因此，各组织不得不依靠成员国自身来度过难关。由于且成员国之间的分歧始终存在，成员国之间高层的战略合作难以达成。这大大减缓了欧盟在北约已经参与其中的地区的行动部署，并可能危及欧洲安全防务政策和北约部队人员在危机地区的安全。

2. 潜在的规则冲突

重叠的区域主义导致重叠的国际机制的出现，这种重叠使国际机制难以发挥出如新自由主义者所描述的增强国际合作的积极作用。在区域组织之间存在重叠的情况下，共同的成员国不可避免地将要面临相互冲突的政策，这就需要国家作出选择。但这一状况严重降低了区域组织的有效性，也会对于国家间的合作产生影响。

首先，在充满不确定性及存在机制重叠的环境下，各国可以有选择性地遵守符合自身利益的机制，同时规避甚至违背其他的机制，这便造成监督违约的机会成本随之增加，而发达国家原本就在议题设置、规则制定以及监督履行方面具有显著优于发展中国家的优势地位10。另外，这些机会主义行为带来的负面效果是显而易见的：它们降低了国家对国际组织承诺的可信性，增加了国家之间的不确定性。其次，由于国际无政府状态以及国际组织的非强制性，这就为强国提供了更多的余地和弹性空间。机制的冲突降低了各国承诺的义务，发达国家原本做出了更多的承诺，但机制重叠的环境有助于发达国家规避风险，事实上增强了其自身权力11。

结论

共同安全与防务政策和北约之间的关系既没有直接合作，也没有竞争。相反，两个安全机制之间的关系由于成员国为追求国家利益而采取不同战略而始终模糊不清。共同安全与防务政策之间的竞争在相互争夺地盘和危机管理权限中得以体现。由于这两个安全机制中的各个成员国，为促进其特定的政策偏好而对机制采取不同的态度，致使两个机制间难以达成正式合作。即使存在合作，某种程度上其本质也是“混日子”，最终导致两个安全机制的危机管理效率低下。

一个安全机构的有效性关键取决于其成员国是否同意其价值、其核心任务以及它所面临的威胁12。由于北约负责军事安全政策，早期的共同安全与防务政策承担了更多的民事任务，但进一步扩大共同安全与防务政策的职能和地理范围是一个挑战，甚至会进一步加深成员国之间的战略。并且长期来看土耳其不太可能加入欧盟，并且很可能会在力所能及的范围内继续阻碍两个安全机制之间的正式合作。无论如何，成员国之间的分歧以及两个机制之间日益加深的重叠，在这两个安全机制未达成正式合作的情况下，这两个机制在未来几年中依旧会对彼此产生重要影响，且会造成效率持续低下。

注释：

1. 庞中英. 中国与亚洲——观察、研究、评论. 上海：上海社会科学出版社，2004.

2.俞正樑，陈玉刚，苏长和. 21 世紀全球政治范式.上海：复旦大学出版社，2005.

3.Eras Akram. The Political Economy of Regionalism in Southwest Asia： The Case of the Economic Cooperation Organization. Washington， D.C.： The Catholic University of America，2003.

4.肖歡容. 地区主义：理论的历史演进. 北京：北京广播学院出版社，2003.

5. 赫德利·布尔. 无政府社会——世界政治秩序研究. 北京：世界知识出版社，2003.

6. Louise Fawcett， Andrew Harrell eds. Regionalism in World Politics： Regional Organization and International Order. Oxford： Oxford University Press， 1995.

7.王利铭. 欧盟与北约安全机制重叠——以英国应对为中心的考察. 外交学院硕士论文，2015.

8.Brigitte Weiffen， Leslie Wehner. Overlapping Regional Security Institutions in South America： The case of OAS and UNASUR. International Area Studies Review， 2013（4）.

9. Paul Cornish. Partnership in Crisis： The US， Europe and the Fall and Rise of NATO. London： The Royal Institute of International Affairs， 1997.

10. 顾炜. 欧洲安全机制的区域主义分析. 南京政治学院学报， 2011（4）.

11. 张祎. 欧盟-北约战略伙伴关系研究. 中共中央党校博士论文，2016.

12. 李巍. 东亚经济地区主义的终结？ 当代亚太， 2011（4）.

13.田小惠. 欧盟视角下土耳其入盟谈判的困境分析. 黑河学刊， 2014（8）.

14.Stephanie C. Hofmann. Overlapping Institutions in the Realm of International Security： The Case of NATO and ESDP. Perspectives on Polities， 2007（1）.

15.李尧. 试析欧盟成员国对北约和CSDP态度的变化. 欧洲研究， 2013（4）.

16. 王明国. 机制复杂性及其对国际合作的影响. 外交评论，2012 （03）.

17. George Downs and Michael Jones. “Reputation， Compliance， and International law”. Journal of Legal Studies， 2002（1）.

18.De Nevers， R. NATO’s International Security Role in the Terrorist Era. International Security， 2007（4）.