政府会计制度改革背景下财政全额拨款事业单位全面实施预算绩效管理的分析

李婷婷

摘要：2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出预算绩效管理方式的创新，建立全面预算绩效管理体系。我国财政全额拨款事业单位的预算管理很不严谨进行改革刻不容缓，收付实现制和权责发生制相结合的双基础政府会计制度的改革对财政全额拨款事业单位的预算绩效管理工作具有重大意义。在本文中，作者主要对政府会计制度改革背景下财政全额拨款事业单位全面实施预算绩效管理进行分析。

关键词：新政府会计制度;财政全额拨款事业单位;绩效管理

一、背景

党的十九大报告指出接下来要全面进行预算绩效管理改革工作。因为全面实施预算绩效管理顺应时代潮流，有利于大大提高我国的国家治理能力，推进我国的现代化建设，促进资源的优化配置、提升公共服务质量。而全面预算绩效管理的实施离不开政府会计制度的改革。我国财政全额拨款事业单位预算是指部门所有综合收支计划均由国家相关部门审核后，再通过政府审定，最终报给人大审批的。其主要价值在于公共服务的社会价值和公益价值。加上之前很长一段时间内都是采用收付实现制的方式对信息数据进行核算研究，财政全额拨款事业单位没有自有资金，会计核算的相对便捷使管理者很容易只注重财政拨款的支出使用，而忽略了对非现金资产的有效比配，再加上长期以来的单独预算会计管理制度使大家都只注重对支出进度的关注，没有很好将项目预算绩效与财政预算、支出进行结合，从而影响政府管理部门全面了解我国的财政状况以及我国国民对我国经济活动的监督。现行的预算会计和政府会计并行的政府会计制度，更需要财政全额拨款事业单位重视对新政府会计制度和全面预算绩效管理的结合应用。

二、政府会计制度改革与全面预算绩效管理

（一）新政府会计制度

政府会计改革是预算会计和财务会计相互结合相互作用的整合。新政府会计制度与传统会计制度的很多不同之处表现在：一是新政府会计制度下，预算会计和财务会计同时进行核算，收付实现制和权责发生制并行。不仅核算收入支出等现金资产也核算资产负债等非现金资产。二是健全了会计报表体系，年终不仅要编制决算报表还要编制财务会计报表，使报表使用者能更好地了解财政资金的使用效果和使用效率。三是加大了对成本、债务的管理力度。规定了对成本的核算标准和流程，根据财务会计的权责发生制原则设置了“预付账款”、“待摊费用，’.“应付账款”、“预计负债”等，以更加准确地核算业务活动的成本费用以及其债务。四是增加了对固定资产的折旧，能够实时反映出国家持有的固定资产的现状。五是取消了基建的单独立账，而与单位大帐统一进行核算，使基本建设业务的账务处理更加简便，提高会计信息的完整性。

（二）全面预算绩效管理

全面预算绩效管理是实现国家治理能力和治理现代化的重要手段，一定程度上能调节政府行为，提高资金的使用效率，推动服务型政府的全面建设。

全面预算绩效管理是在预算所有项目和预算全过程中都贯穿入绩效管理。首先，在预算编制阶段，要进行事前评估，填写项目绩效目标申报书，运用定量和定性指标确定项目在未来一年的绩效目标，并将其在预算编制过程中考虑进去。使预算编制人员与项目执行人员共同参与进来。其次，在预算执行过程中要加强对项目绩效的监控。之前很长一段时间里我们在预算执行过程中只关注预算的执行进度，经常出现突击花钱的现象，忽略了项目本身产生的各种效益。将绩效监控融合进来有利于避免这一现象。再次，将上一年度决算评审与绩效评价结果进行结合，使项目预算的编制更加科学化、合理化，项目执行人在使用项目资金过程中也能更加注重项目的执行效果而不单单是将资金使用完毕。最后，强化绩效评价结果。上一年绩效评审和次年的预算批复要相结合，全面实现预算绩效管理工作目标，使财政资金使用效率最大化。

（三）政府会计制度改革与全面预算绩效管理的关系

科学的政府会计核算制度是政府全方位实施预算绩效管理的基础，新的政府会计制度能够全面反映政府的财务状态，为全面实施预算绩效管理提供依据，也为人民实行监督权力提供了保障，使人民能更好地行驶监督权力。

三、在政府会计制度改革下财政全额拨款事业单位全面预算绩效管理中存在的问题

全额财政拨款事业单位由于其主要的公共职能使其提供的服务无论数量还是质量都更加优越，导致了其支出的随意性，预算管理的滞后性等问题，政府会计制度改革和全面预算绩效管理更是刻不容缓。

（一）新政府会计制度在全面预算绩效管理中的运用还不够成熟新政府会计制度是在2019年1月1日才开始正式推行的，全面预算绩效管理工作也是近两年才开始慢慢扩展开来的。财政全额拨款事业单位提供的很多公共产品和服务的内容和形式都是固定的，很多领导干部和普通员工都会采用惯性思维去解决问题。那么，在推出收付实现制和权责发生制双基础政府会计制度和全面预算绩效管理制度后，由于认识和经验的缺乏，对全额拨款事业单位预算管理也提出了新的挑战。

（二）从业人员专业技术不足很多财政全额拨款事业单位的会计人员都是兼职人员，有些甚至是毫无会计教育背景的。而权责发生制与收付实现制并行的双基础政府会计制度以及推行的全面绩效管理制度需要会计从业人员具备较高的专业水平和综合素质。

（三）绩效管理指标不清晰绩效管理制度还没有全面建立，即使有些地区要求在编制年初预算的同时要编制绩效申报表，但申报表的编制流于形式，对年度指标、中期指标以及更细化的产出指标、效益指标、满意度指标没有标准的指标要求体系，使在年末结束进行绩效自评时对绩效指标把握不准确，为了完成任务影响了对预算绩效管理的实施结果。除此之外，填写预算绩效自评表的是业务人员，他们是没有参与到预算编制实施的整个过程中来的，会造成两者在后来的执行中脱节的情况。

（四）预算编制和监督制度不健全财政全额拨款事业单位在进行预算编制时容易受固定思维的影响，存在一定的不科学性。首先，在编制预算项目时缺乏规范性和系统性，有些支出项目缺乏细致性和科学性，存在经验主义;其次，财政全额拨款事业单位存在一定的盲目追求资金的状况，在能得到资金的情况下尽量多的索取，导致了资金一定程度上的浪费;最后，很多规模比较小的全额拨款预算单位对预算项目的资金使用和监督不足，其执行和績效管理只有财务人员单向在监督，业务部门没有专人专管。

四、措施

（一）加强思想认识单位内部可以定期组织工作人员，对其进行新政府会计制度和全面绩效管理的背景、问题、实施意义、专业知识等的学习，积极转变财政全额拨款事业单位领导的观念和工作方法，提高管理水平和质量，保证预算管理工作与新政府会计制度和绩效管理相融合。

（二）加强建设人才培养工程新政府会计制度增加了财务会计、成本、折旧、绩效管理、权责发生制等新概念，对会计人员的综合能力提出了新要求。因此，全额拨款事业单位要在加大对现有会计人员培训的同时重点培养熟知财务管理分析的高端人才，使各单位财会业务人员能够及早掌握新的业务知识。

（三）加强对预算绩效目标数据的使用财政全额拨款事业单位要充分利用上一年度的政府财务报告和预算绩效评价数据，在编制下一年度的预算时要将预算绩效目标分为低、中、高三个层次，从而来确定不同时段资金的使用量，确保绩效目標在一定时期内可实现，使预算编制更加合理化、精准化。

（四）建立科学的预算编制和监督制度财政全额拨款事业单位应该对上年度预算执行结果以及财务会计报告、绩效评价报告进行全面分析，在此基础上根据实际需求、事情的轻重缓急编制当年预算，充分保证当年预算的完整性和全面性。除此之外，一些体量比较小的全额拨款事业单位也应建立专门的内部监管小组，提高资金支付审核力度，定期检查资金的进出状况，确保财务人员严格按照制度要求进行工作，保障财政资金运行的合法性。

五、结束语

新政府会计制度改革和全面绩效管理制度是全新的两个制度，也是政府会计工作的重中之重，对全额拨款事业单位的预算管理工作提出了新的要求和挑战，我们要全力以赴加强学习，落实好新政府会计制度和全面预算绩效管理工作。

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