抗疫中慈善组织的募捐可以被统筹调配吗？

贾西津

由于志愿机制不同于行政体制的强制性、统一性、官僚性，

而具有多元、灵活、及时、直接、细化的特点，所以它们是与行政体制不同的

另一种资源配置机制。可以说，统筹调配慈善物资摧毁了志愿机制

民政部1月26日发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，倡导各级慈善组织发挥自身优势、动员社会力量。

但公告却规定，“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配”。

抗疫中慈善组织的募捐可以被统筹调配吗？

统筹调配慈善物资摧毁了志愿机制

首先，应在法律上区分政府保障责任和社会志愿机制。何为政府？是依法使用税收资源的组织;所谓税收，核心特点之一就是强制性征收。

志愿机制呢？与强制性相反，是公民按照自己的意愿参与。如果政府可以统筹调配志愿机制募集到的物资，就相当于将志愿机制作为法外税收来源，也就宣布了“志愿”的死亡。

有学者指出，在紧急状态下政府有征用私人财产的权力。比如《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国传染病防治法》，的确规定了政府在必要时临时征用房屋、场地、设备、其他物资等的权力，但依据立法目的理解条款，征用应指特定的、现场既存的、应急必须而不可替代的实物，比如为隔离传染征用的宾馆，而不能扩展到笼统的私人产权或志愿机制，比如征用每个人的工资或者所有志愿募集的物资。

紧急状态给了政府额外的法定权力，越是如此，越要谨守公共权力与私权的边界，不可以此任意扩大政府对公民的强制性权力。

政府对社会捐赠物资统一调配的政策，在三个不同层次上由浅至深将权力扩展到了志愿机制。

第一层，政府为特定社会组织做资源动员，如1月23日，武汉市防疫指挥部第3号、第4号通告发布，武汉市红十字会和武汉市慈善总会作为接受社会捐赠主体。

第二层，政府统一调配系统内社会组织的物资，将红会、慈善会等接收的资源，由防疫指挥部统一调配。

第三层，将其他慈善组织募集款物，统一交给5家社会组织接收。

其中，前两个层次在中国特色社会组织日常运作中即存在，抗疫中只是更集中体现;最后一个层次，却是违反上位法，并可能摧毁参与抗疫的整个志愿机制。

根据《慈善法》，只有具有公开募捐资格的慈善组织可以开展慈善募捐。其他组织和个人，可以与之合作，并由慈善组织管理募得款物。有这种资格的慈善组织有多少个呢？目前全国有1823个。

也就是说，所有为湖北抗疫所进行的社会募捐，第一步都将在这1823个组织范围内管理，第二步这1823个组织的款物由湖北省5家组织接收，第三步这5家组织的资源由防疫指挥部统一调配。这样，就将社会募捐限制于物资的来源渠道，而不是志愿机制的资源对接渠道。它剥夺了公民志愿的权利。

统一调配真的有效吗？

从效果上看，统筹调配更有利还是不利于抗疫？

志愿机制的价值，在于“花钱”，不是“筹钱”。换言之，由于志愿机制不同于行政体制的强制性、统一性、官僚性，而具有多元、灵活、及时、直接、细化的特点，所以它们是与行政体制不同的另一种资源配置机制;至于志愿机制的募集资源行为，是为了实现其目标，而不是以募集资源为目的。将志愿机制作为资源募集途径，有如把跑车作为运载汽油的工具。

这种机制在抗疫的紧急状态下是否适用呢？我们来看一个社会组织如何运作的实例：1月23日武汉“封城”当天，武汉各大医院就纷纷直接向社会发出求助信息，防护物资紧缺。社会的捐赠意愿和社会组织的行动，也同步活跃起来。医护需求、物资来源、规格要求、募捐捐赠、运输途径、物流信息、落地组织、海外报关、最后一公里……先是各种大大小小真真假假的信息涌出，然后发现混乱，出现人员分工、微信分群、任务归类、表格制作、责任对接……在这个过程中，继续有混乱，继续发现混乱，在每个混乱中寻求解决方案。资源打包“人肉”带入、临时仓库、医院院长直接去机场拉货……

混乱吗？的确没有一个权威。解决问题吗？货到了医护手上，就能救急。在这个过程中，参与者也相互借用平台，也联合创建数据库和平台。也有更大动员力的组织，成规模地批量调动资源。

最初的几天，社会组织就是这样运作的。有意思的是，早在民政部通告之前，他们已经主动对接上当地的红会和慈善会，只不过不是统一上交物资，而是为了寻找合法性平台。随着政府公告规范，医院被禁止直接接收，社会组织对接一线和捐赠人意向实现都遇到更多的问题。

另一方面，武汉市和湖北省红十字会被推上风口浪尖。捐赠物资远远超出他们的运作能力，加班加点也只能分配一小部分，紧急运来的物资在仓库堆积多日，公布的执行目录里仁爱医院3万口罩被质疑信息对应不上，武汉协和医院却领不到物资，1月30日告急防护服“没有了”。红会也很委屈，“我们的职能就是收，没有权力决定发”“要向指挥部申请、获批，才能拨付”。

统一调配真的有效吗？如果说，这边捐赠的热情是十个车道，那边需求的渴望也是十个车道，那么二者中间最有效的通路，是二十条直通的土路车道，还是一条经过闸口的柏油车道呢？

政府可能顾虑多头行动，剩缺不均，以及规格标准难判。但从事实看，比如仁爱医院获得的KN95口罩在向社区散发，武汉协和医院领不到物资，统一调配并不等于公平合需;社会组织在摸爬滚打的行动中，迅速建设起数据库平台，汇总需求、汇总资源，在互联网工具的帮助下，多元分散行动也不等于没有统筹调配。

一个中心、一个口径、一条道路，统一才有效，是一种假设，假设的前提是供需双方都是静态的、被动的、无连接的，只有统合才能了解全面。而现实是，所有信息和行动者都是动态的、随时调整反应的，互联网技术更使得分散信息的自主统筹完全可能实现。

并且，社会组织比统合体制更可能关注被忽视的声音，弱势中的弱势。比如，在关注点聚焦在武汉时听到武汉之外的声音，在都看到大医院时也看到社区医院、入户志愿者、快递人员，在物资获得普遍补充时发现某个医院的告急呼求。这种效率是统一分配体制所不具备。

志愿机制畅通才能助力政府统一调配

本文并不是要说社会志愿机制和政府统一调配机制之间如何取舍，或比价二者的作用大小。本文要说的是：这是两种不同的机制，它们的权力来源、法律地位、作用特点，是各有其位的。即使在紧急情况下，也是如此。

政府有职权对财政资源统一调配，有效保障抗疫一线;同时，政府没有权力禁止慈善组织依法执行自己募得的物资，阻碍社会自行求助、捐助、对接资源。

如果因疫情交通封闭的因素，外地组织不能进入，那么武汉市和湖北省内的慈善组织及其他组织，也应全部是可以对接执行的。如果捐赠者愿意将物资交托红会或慈善总会，是其选择;如果捐赠者另有意愿，他们依法是有权利这样做的。

顺便提及，武汉市防疫指挥部1月23日4号通告说暂不接受境外捐赠。大疫当前，全国疫情紧张，境外资源优质，政府又是依据什么法律、是否有利于抗疫的判断，这样轻描淡写地把伸向生命的援手推开呢？

志愿机制畅通而不是闭塞了，才能助力政府统一调配，于法权、于效果，皆如此观。

（作者为清华大学公共管理学院副教授、清华大学公益慈善研究院副院长）