贫困治理与县级财政统筹

米保加

扶贫资源的碎片化导致当前贫困治理效果低微，甚至没有达到效果，与国家复兴的目标相违背。之所以出现碎片化资源配置模式的主要原因是由于技术治国的条条主义影响。从本质上来说，扶贫就是重新进行财政分配，优化资源配置的一个过程，而财政再分配的核心机制就是转移支付专项化，同时这也是造成扶贫资源碎片化的主要原因。在当前背景下要保证贫困证明的有效性，保健扶贫能够顺利进行，需要从县级层面出发，实现碎片化资源统筹规划。

县作为基本的财政单位、治理单位，在治理资源上有绝对的优势，因此在整理的过程当中，需要实现部门资源的整合，资金资源的优化配置，同时还能够迎合社会需求，与社会需求无限对接。在完善县级财政统筹的同时，要保证县级权力在一定的约束下，防止县级权力过于膨胀，偏离扶贫工作的方向。在发展的过程当中，除了优化资源配置之外，还要优化监督考核，形成自上而下的，社会需求表达机制，更好的完成县级贫困治理。

1县级财政统筹治理问题的提出

县是基本的财政单位与治理单位，在信息上具有足够的优势，因此部门资源整合与社会需求都能够在县级单位有效对接，完善县级财政统筹，需要从长远发展的角度进行。2020年作为扶贫攻坚战役的最后年限，政府积极投入大量的资源，希望能够早日打赢扶贫攻坚战。但是从实际效果来看，扶贫治理的效果甚微，甚至可以说是无效。出现这种现象的原因是财政在拨出扶贫资源之后，进入县级管理时，往往由多个部门进行管理，在多个部门的管理下形成片化管理的格局。扶贫资源一般都是通过专项资金渠道到相关部门，再或者是通过扶贫单位直接带到扶贫村镇，因此扶贫资源进入贫困地区的渠道是多种多样的，但是并没有通过县政府，而且县政府很难对碎片化的扶贫资源进行统筹管理。其中碎片化资源体现在以孤立的村庄为主，人们以村庄为单位进行扶贫资源输入、扶贫治理，这种单一而且僵化的模式，导致村庄很难进行脱贫，即使脱贫也是表面上的脱贫。因为没有完善的资金渠道，经济发展不起来，脱贫更加困难。而如何保证脱贫有效进行，是我们在文章当中研究的重点[1]。

统筹能力是贫困治理的重要途径，通过对扶贫工作进行深入研究，发现人们对脱贫的标准，是以收入是否超过特定的水平为界限，也就是说收入没有达到这个水平，就是贫困。但是人们并没有意识到收入能力的提升，可上可下而且不确定，存在诸多变动性因素。但是贫困人口的能力没有提升，即使贫困人口在脱贫之后，在市场风险与经济大环境的冲击下，还会再次贫困。从总体上来说，就是有能力的脱贫，才是真正的脱贫，而个体脱贫是由多个原因组成的。

2县级扶贫现状

2.1 扶贫产业不具有规模性

在扶贫的过程当中，产业不具有规模，没有形成产业链，就无法建立起长期的扶贫机制。扶贫资源分散在不同的水平结构当中，同时这些资源最后进入到贫困户手中，资源规律存在不能发挥效益，农村地区资源利用开发难度大，资源之间缺乏合作与整合导致在小小的一座村庄内，遍布各种产业，且产业之间没有形成规模效益，产业的生存非常艰难。并且扶贫工作完成之后，产业交给村民，村民首先不会经营，其次不具备能力，导致贫困村的脱贫缺乏活力，也不能达到脱贫的目标。

2.2 扶贫资源分布不均

扶贫资源分布不均，体现在资源配置不均匀，比如一部分资源浪费现象严重，另一部分资源又严重不足。贫困村的资金来源于帮扶单位的筹资，因此资源的多少完全取决于帮扶单位的能力。对于扶贫能力强的单位，能够带领村庄，在短短的一段时间内脱贫致富，但是扶贫能力弱的单位，能力有限、资源有限，资源不能均衡配置，在小小的区域内，再次形成贫富差距明显的贫困分化，很难达到精准扶贫效果。

2.3 扶贫资源与社会需求不能对接

扶贫资源是否能够真正的发挥作用，关键在于这些资源能否满足社会的需求，如果这些资源与社会的需求不能对接，那么就可以直接判断这种扶贫方式的错误，因为南辕北辙扶贫效果根本等于零。党建扶贫资源项目的碎片化，很容易造成扶贫项目的两极分化，一类偏好，另一类毫无变动[2]。而对于没有任何改变的村庄，是因为只能得到较少的扶贫资源，资金不能配套使用，而且现在资源很容易被村庄当中的精英层面所控制，导致这些严重的两极分化。甚至对于一些得了大量资源的贫困村庄，资源的利用也不能和村庄的需求对接，因为村庄要脱离贫困，需要的不仅仅是资金，还要配套政策的支持以及产业的带动等等。

2.4 扶贫资源的监督难度大

扶贫资源的碎片化决定了扶贫资源的利用只有扶贫单位知道，其中扶贫资源的数量、结构、去向以及来源等，并不被人所知。虽然在早期要求扶贫单位及时上报，但是不是每个部门都能够上报。由于部门之间缺乏有效的沟通协调机制，资金管理和使用存在很多问题，没有严格的程序作为限制，扶贫资金管理混乱，管理非常不便。而这些分散在不同部门、管理村庄的扶贫单位扶贫资源，政府没有资格，甚至没有统筹能力，扶贫难度越来越大。

3贫困治理与县级财政统筹对策

3.1建立起自上而下的需求表达机制

经过对扶贫发展的深入探索，笔者意识到要县级统筹发展扶贫资源配置作用，提高扶贫的精准性，应该自上而下地建立起社会需求表达机制。从本质上来说，县级水平资源的统筹不仅仅是统筹分散的扶贫资源，更是统筹分散的社会需求。具体来说，就是要在县乡镇体制当中建立起一种透明的社会需求表达机制，让农民，也就是贫困收益群体参与到扶贫资源使用决策当中，让农民表达自己的需求，决定资源如何使用，才能够让扶贫资源发挥出价值。

3.2 制定改革扶贫考核方式

现有的考核方式虽然规定了大量标准，但是标准都是以资金投入为准，导致各个单位会花大量的时间寻找资源。这种方式的优点是能够经历大量资金的积累，但是缺乏扶贫资源碎片化的统筹。为了避免因为统筹扶贫资源而造成资金投入热情的降低，考核的方式应该将统筹与资金投入放在同样的水平线上，在新的扶贫工作当中强调部门之间的综合效果[3]。也就是说一个部门的扶贫成绩和全县的扶贫工作呈正相关，用这个方式从对面的角度促进扶贫工作的开展。

3.3 强化扶贫财政监督

职能改革考核方式之外，还需要加强监督工作，虽然资金的统筹能够提升扶贫效果，但是很容易滋生权力膨胀和滥用，因此需要进一步完善财政审计，加强县级财政问责，严格限制滥用资金、挪用扶贫公款、侵占扶贫资金现象的存在，保证扶贫资金能够依法按照规矩合理使用。因为在扶貧工作开展的过程当中，还应该加入第三方评估进去，以公开透明的方式，掌握扶贫资源的去向和使用效果，优化财政统筹。

最后，需要强调贫困治理还需要在县级层面实现扶贫资源统筹，在省级、中央地区都能够发挥统筹作用，自上而下形成具有约束力的财政统筹管理。

4结语

进入2020年，扶贫工作进入到结尾阶段，在最后的关头，需要县级统筹好扶贫资源，做好精准扶贫工作，从精准的角度出发，做好扶贫工作。开展扶贫工作的时候，需要从贫困个体的角度出发，深切明确贫困个体的需求，统筹扶贫资源，运用国家政策，促进国家复兴。