建筑施工机械安全监督管理中的问题及对策

2020-09-10邵永华SHAOYonghua

建筑机械化 2020年8期

邵永华/SHAO Yong-hua

（上海市金山区建筑管理所，上海 201500）

对房屋建筑工地和市政工程工地的建筑施工机械实施安全监督管理，是建设行政主管部门的重要工作职责。当前，建设行政主管部门的安全监督工作，主要依据国务院549号令《特种设备安全监察条例》、建设部166号令《建筑起重机械安全监督管理规定》、住建部37号令《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》等法规和管理文件开展。在实际监管过程中，由于现场情况复杂性和管理规定概括性之间的差异，往往存在一些监管难点或死角，而这些监管疑难问题是易于被忽视和引发安全隐患的。对此，本文对当前建筑施工机械安全监管工作中遇到的疑难问题进行了阐述和分析，并提出了相应解决措施，以期不断提高安全监管水平，确保建筑施工安全。

1 当前建筑施工机械安全监管典型问题

根据对租赁、安装、维护保养、使用、监理等各环节安全监管的实践与研究分析，当前建筑施工机械安全监管存在着以下主要典型疑难问题。

1.1 部分建筑施工机械疏于管理

建筑工程在其完整的施工周期中，涉及各种建筑施工机械，有场地平整阶段使用的挖掘机、桩工机械，有设备安装、拆卸施工阶段使用的汽车起重机，有主体施工阶段使用的塔式起重机、施工升降机、物料提升机、桥门式起重机、履带起重机，有外墙装修阶段使用的高处作业吊篮和附着式升降脚手架等。其中，属于建设部166号令《建筑起重机械安全监督管理规定》规定的纳入特种设备目录的建筑起重机械，及建办质[2018]31号《住房城乡建设部办公厅关于实施《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》有关问题的通知》规定的危险性较大的分部分项工程，监管相对比较严格。其他一些设备，如桩工机械、物料提升机等，管理上易出现松懈的情况，存在各种不安全因素的，疏忽大意易导致安全事故。

图1所示某地桩工机械倾覆事故，引发该事故的重要原因是桩机作业装置经另行改装，重量过大，导致连接部件承受不住使用工况下的装置自重和冲击载荷。

图1 桩工机械事故

关于此类设备的管理，在一些标准上是有规定的，如对于桩工机械的安全管理，JGJ 33-2012《建筑机械安全使用技术规程》中，要求“安装、试机、拆卸应按使用说明书的要求进行。使用前应经专业技术人员验收合格”；JGJ 59-2011《建筑施工安全检查标准》中，要求“安装完毕应按规定履行验收程序，并应经责任人签字确认”。显然，如果严格执行标准的规定，是完全可以发现私自改装之类的问题。而对此类设备的疏于管控，使得项目施工单位和监理单位均未能发现该重大隐患，从而客观上放任了事故的发生。

1.2 出租、安装、维护保养工作脱节

当前的管理文件中，对出租、安装、维护保养单位的设备工作职责进行了较详细的规定。一般来说，出租单位有设备转场保养的责任，安装单位有设备安装前部件检查和安装后自检的责任，维护保养单位有设备使用过程中定期维保的责任。应该说，责任规定是相对清晰的，但是在实际监管工作中，往往会出现履职责任不明确的情况。

一种较为普遍的现象是设备出租、安装合同中未明确规定设备维护保养实施单位。在此情况下，应当由哪个单位负责对设备进行维保呢？根据《中华人民共和国合同法》第二百二十条的规定，“出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外”；《中华人民共和国特种设备安全法》第二十九条规定，“特种设备在出租期间的使用管理和维护保养义务由特种设备出租单位承担，法律另有规定或者当事人另有约定的除外”。可见相关上位法对此是有规定的，即无约定时由出租单位履行维护保养职责。但在工程实际中，合同未约定而由安装单位甚至是使用单位代为开展设备维保的情况是相当多的。这种职责混淆的情况极易引发纠纷，导致无人实际负责维护保养工作，造成设备带病运行。

另一种现象是设备出现问题各方推诿。虽然管理文件按设备场外、进场、使用、退场等不同阶段分别规定了各方职责，但设备在工程施工的全周期是一个连续的过程，设备问题究竟是哪个阶段出现的，应该由哪个单位负责，往往不易查清。对此，监管机构现场执法时，一般是按“总包负责制”的原则，将问题都开具给项目总承包单位，由总承包单位负责落实整改并承担相应处罚处理。应当说，此种处理方法有不得已的情形，但却与管理文件要求的“各司其职”的精神是相悖的。比如建设部166号令《建筑起重机械安全监督管理规定》，对于出租、安装、使用、总承包、监理等单位的履职不到位情况均规定了处罚条款，仅仅将设备问题推给总承包单位一体承担是不尽合理的。

1.3 专项施工方案编制审批较为随意

住建部37号令《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》第十条中，规定了“施工单位应当在危大工程施工前组织工程技术人员编制专项施工方案。实行施工总承包的，专项施工方案应当由施工总承包单位组织编制。危大工程实行分包的，专项施工方案可以由相关专业分包单位组织编制”。对于建筑施工机械而言，主要的专项施工方案有设备安拆方案，基础、附墙施工方案，群塔作业方案等。而方案编制人员往往过于依赖已有模板，且缺乏足够的现场经验和技术能力，导致方案流于照抄照搬、不能根据工程实际量身定制，这使得方案对于施工现场缺乏足够的指导，现场人员只能依据经验盲目施工，易于产生安全隐患并引发事故。

图2所示的某地塔机安装过程中的倾覆事故，该事故塔机的基础混凝土承台下有4根基础桩，事故发生时一侧基础桩与混凝土承台脱离，使得承台被拔起而导致塔机倾覆。引发该事故的重要原因是基础专项施工方案未明确基础承台与基础桩的连接技术要求，使得基础施工及验收缺乏指导。而这样的基础专项施工方案能通过审批，也反映了方案编制和审核环节流于形式的痼疾。

图2 塔式起重机倾覆事故

此外，住建部37号令《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》第十一条规定，专项施工方案应加盖单位公章，这可能是出于法人主体责任承担和切实加强设备管理的考虑。在监管实际中，规模较大的施工单位，其公章一般不放在项目本地，印章管理流程也较为繁琐，加盖单位公章的运作成本很高，而且由项目部对设备安全实施管理是普遍的现状，单位公章也仅起到程序性作用，实际意义有待商榷。

1.4 单位及人员挂靠现象比较普遍

根据住建部的规定，起重设备安拆单位和特种作业人员均有资质资格方面的要求。在当前社会分工精细化的情况下，一些安拆单位及施工单位为节约成本，所需专业人员临时从劳务分包公司处聘用，自身呈现“空心化”的运作模式。也有些个体或小团队，各方面资源达不到专业承包资质要求，则采取挂靠有资质单位的方式承揽业务。这两种情况下，由于作业人员流动性大，相关单位往往疏于日常培训教育，实际施工时技术交底也较为粗糙乃至缺失，仅凭个人经验开展现场操作，易造成安全隐患。

另外，在施工设备安拆和使用过程中，告知、交底资料应齐全，人员资格应完备，而实际到场人员与资料上罗列的人员大相径庭、无证上岗的情况也是屡见不鲜，这种情况也宜有相应甄别、控制手段。

图3所示的某地高处作业吊篮倾翻事故，事故发生时该高处作业吊篮正进行移位操作，实际操作人员并非吊篮安装公司人员，而是施工劳务分包无证人员。由于缺乏技术交底和现场监管，人员盲目施工，以致引发事故。

图3 高处作业吊篮倾翻事故

2 安全监管典型疑难问题的相关对策

针对上述建筑施工机械安全监管的主要典型疑难问题，结合上海市和其它地区的安全监管经验，本文从监管方法、技术手段、管理规定等方面，对我国当前两工地建筑施工机械安全监管体系提出以下改进建议。

2.1 严格落实建筑施工机械各项安全管控措施

建筑施工机械事故多因未严格执行规章制度和标准规范的要求导致。一些中小型的设备也应引起重视，避免监管空白。此外，一些地方性管理规定也可以根据本地实际情况，细化相关设备的监督管理。如井架物料提升机多用于厂房、校舍、别墅、低矮楼层施工，南方区域建筑施工采用较多，北方区域使用较少，则一些南方区域主管部门可将其参照危险性较大的分部分项工程纳入管理，从而将可能的危险源置于管控之下，这种实事求是的做法是值得考虑的。

2.2 落实出租、安装、拆卸、维保要求

设备维护保养是否按要求落实是影响设备安全使用的重要因素。对于设备的检查及维护保养工作，宜有实质性监控手段，以免其沦为纸面游戏。对此，一些地方的主管部门或施工单位均采取了一些有效手段，值得相关单位和人员参考。例如有些主管部门要求维保单位将设备维保时的关键部位照片留在项目部备查；一些施工总承包单位采取了设备关键部位贴设二维码的方法，要求维保人员到场扫描后方认可其维保行为的措施，这些行之有效的管控手段值得试行推广。

此外，针对出租、安拆、维护保养单位履职不到位的问题，试行出租、安装、拆卸、维保一体化管理不失为一种解决方案。例如上海市沪住建规范[2020]4号《上海市建筑施工机械安全监督管理规定》，及湖北省鄂建设规[2017]2号《湖北省建筑起重机械“一体化”管理规定》，均鼓励推行“一体化”企业完成设备的全部专业分包工作。以此模式进行监管，则消除了不同专业分包单位之间的推脱现象，也有助于相关企业做大做强，从而更好地服务于建筑施工。

2.3 加强专项施工方案管理工作

对于危险性较大的分部分项工程专项施工方案内容方面的要求，建办质[2018]31号《住房城乡建设部办公厅关于实施《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》有关问题的通知》第二条中有比较明确的规定。但在实际监管工作中，发现目前专项施工方案的结构和内容大多不满足该规定要求，如材料与设备计划、组织保障措施、验收内容等方面普遍缺失或一笔带过。按照住建部37号令的要求，方案应经总监理工程师审查签字并加盖执业印章，对此总监理工程师应切实负起审查职责，建议其根据规定的方案内容要求细化监理，对照具体项目的实际情况逐项加以审核，确保方案的完整性和准确性。

此外，对于专项施工方案应加盖单位公章的问题，建议不拘泥于文本规定，如施工相关单位制度上有授权，或有明确的任命文件规定由项目部承担设备管理职责，可根据其授权或任命的范围确定相应印章的有效性。当然，随着信息化技术的不断推进，有条件的施工相关单位也可考虑建立网络审批流程，通过电子化印章和签名的方式开展方案的审批确认，以提高工作效率、降低运作成本。

2.4 强化特种作业单位和人员监管

当前，专业承包单位和人员挂靠得以施行的一个重要原因是缺乏较好的查询验证手段，一般只能查到提交的人员是否持有特种作业人员证，对于该人员的实际从业单位，或者实际到场人员是否确实持证，往往缺乏有效的验证方法。对此，建议参考特种设备检验检测机构和人员的管理办法，建立全国统一的管理平台，将具备资质的专业承包单位及其特种作业人员等信息纳入该平台中，并控制注册人员的流动性，例如特种设备检验检测人员一年内仅能变更注册单位一次，以此来制止人员频繁流动的挂靠行为。此外，在系统中登记的专业承包单位，其注册专业人员数量达不到规定要求的，平台还可给出警示，从而遏制一些单位申请资质时请人挂证、资质拿到后空心化运作的不良模式。

当前，人脸识别技术已较为成熟，一些设备上也配备有专门的人脸识别模块，仅有得到授权的人员方可启动设备。建筑施工机械的安拆过程也可实施类似的管理模式，由现场安全管理人员对拟从事作业的人员进行刷脸识别，通过比对统一管理平台中的相应注册人员数据，确认人员的持证和注册执业单位情况，避免无证或挂靠人员随意施工。