城市建群：靠规划更要靠市场

罗燕

靠市场还是靠规划？对于城市群的发展来说，这个问题一开始便存在，争议至今。

作为我国城市群发展的蓝图，《城市化战略格局示意图》多次出现在国家重要文件中，发挥着举足轻重的作用。

但业界对于城市群规划的质疑从来没有间断过。有些城市群并没有像规划的那样发展起来，是规划本身还是实施存在问题？“十四五”期间，城市群将如何建设？就相关问题，《民生周刊》记者专访了国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、研究员肖金成。

规划让城市群空间布局更合理

“城市群不是规划出来的。”

这句话肖金成说得很果断，但他同时向《民生周刊》记者强调，“通过规划可以使城市的空间布局更加合理，使核心城市能够发挥辐射带动作用。”

他认为，关于城市群，目前需要正本清源。城市群主要是通过规划减少恶性竞争，实现城市之间的分工合作，以及交通设施的一体化、市场的一体化、公共服务的一体化。

“城市群一定会有核心成员，核心城市要发挥辐射带动作用，不要搞一市独大。”肖金城说，“规划城市群的目的就是要避免这个独大。”

肖金成自1998年便开始进行城市化研究，他告诉《民生周刊》记者，最早提出城市群战略的国家文件是“十一五”规划纲要，指出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。

肖金成

后来城市群逐步得到重视。在2011年发布的《全国主体功能区规划》中，“城市化战略格局示意图”初步确定了中国适宜发展城市群的地区。

在2014年公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制等要求。

在2016年3月出台的国家“十三五”规划纲要里，明确提出要加快城市群建设发展。

“未来城市群的作用和地位不可低估，但也不能过分夸大规划的作用，它应该是一个城市之间分工合作、共同发展的过程。”肖金成说。

他认为，在城市群的形成和发展过程中，市场机制是城市群空间演变的动力源，政府机制是城市群空间演变的推动力，通过政府和市场的共同作用产生集聚和扩散效应，从而影响和改变着城市群的发展演变。

范围与数量存争议

关于城市群的规划，一直存在争议。

“有些人主观地想把城市群搞得很多、很大。”肖金成告诉《民生周刊》记者。

在全国新型城镇化规划中，提出要对跨省的城市群进行规划。在肖金成看来，当时的意思是，如果规划跨省，会受到行政分割的影响，需要国家层面来做规划。不跨省的规划就由各省来做。但后来各地的城市群规划纷纷跨省，这样城市群的范围就成倍地扩大了。

“现在不适当地扩大城市群范围，有的已经扩大到匪夷所思的地步了，甚至把一些无人区都纳入到城市群里面。”肖金成指出。

比如，长江中游城市群包括了湖北、湖南和江西，三省本来都不太发达，湖北以武汉为核心，湖南以长株潭为核心，他们各有各的腹地，放在一个城市群里，实际上并没有什么作用。

“城市群规划是一个起约束作用的，就是不能恶性竞争，不能一市独大，从环境产业结构到工业布局，都要按照分工来定位。”肖金成表示，现在城市群范围太大了，所有的城市都受到约束，反而会影响发展。

在规划的制定过程中，关于城市群的数量也争议很大。

肖金成一直坚持“10+5”的城市群数量，而不是现在规划中的“19+2”。他认为，我国已经形成了10个城市群，未来会再形成5个城市群。

在他看来，有些城市并不适合成“群”。比如，兰州和西宁虽然距离比较近，但是各有各的腹地，城市間联系不大;呼包鄂榆地区的城市数量少，城市之间距离也比较远;晋中、滇中和黔中地区，未来可能形成都市圈，但是不太可能形成城市群。

为什么会出现这么多尴尬的城市群？肖金成透露，因为每个省份都希望有城市群，“你有我也有”，最后就这样把城市群泛化了。

在他看来，正是因为城市群规划的范围太大，数量太多，所以在实际当中效果就不太明显，导致社会上对城市群的功能和作用也产生了质疑。

“十四五”重点在都市圈

“一张蓝图干到底”，在城市群战略规划出台之初，便有这样的愿景。但怎样干到底，还存在很多未知因素。

今年是“十三五”规划的收官之年，“十四五”期间，城市群的发展重点是什么？肖金成认为，今后5年的发展重心应该在都市圈。这个趋势从去年国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中就可以看出。

他告诉《民生周刊》记者，一般来说，大城市存在虹吸效应，会将周边地区的资源要素吸引过来，但都市圈会以核心城市为依托，通过规划发挥核心城市的辐射带动作用。

“发展都市圈并不是对城市群的否定，而是对它的补充。”肖金成强调，城市群是由都市圈与其周边的都市圈或城市圈实现空间耦合形成，发展都市圈会对城市群规划中范围、数量等方面的问题起到弥补作用。

“过去城市群的范围比较大，建设过程中会出现‘无处下嘴的现象，今后将重心放在建设都市圈上，也就是从小处着手。”肖金成说。

以成渝城市群为例，它包含两个都市圈，一个是重庆都市圈，一个是成都都市圈，通过这两个都市圈的发展，就能够支撑这个城市群的发展。

大部分都市圈是在省内，但像北京、上海等带动能力特别强的城市，都市圈也会跨省，因此都市圈也将通过规划消除行政壁垒。