国有财产保护的检察公益诉讼

郭洪平

检察公益诉讼与审计监督协作配合、联手保护包括全民所有制自然资源资产等国有财产方面，将变得更加顺畅

检察公益诉讼的一项重要职能是保护国有财产。自2017年7月1日修改后《民事诉讼法》、《行政诉讼法》正式建立检察公益诉讼制度并在全国全面推行后，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护这“4+1”法定领域的检察实践中，国有财产保护领域检察公益诉讼稳步推进、初见成效，拓展空间广阔，但目前办案手段还比较单一，破解监督难题迫切需要与相关行政执法机关协同协作，实现“双赢多赢共赢”的目标。

实践引领和推动制度完善。继全国17个省级人大常委会作出加强检察公益诉讼工作相关决定之后，2020年6月18日，上海市人大常务委员会也作出了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，于7月1日起施行。其中专门强调“行政机关与检察公安机关应当建立行政执法与公益诉讼工作衔接机制”，明确要求“推动行政执法与公益诉讼工作在违法线索、监测数据、裁量标准、典型案例等方面的信息互通共享”“对于行政执法和审计监督中发现存在公共利益受到侵害可能需要启动检察公益诉讼的，有关机关应当及时将线索移送同级检察机关”。

可以预见，检察公益诉讼与审计监督协作配合、联手保护包括全民所有制自然资源资产等国有财产方面，将变得更加顺畅。在更高起点上谋划和推进国有财产保护领域检察公益诉讼，也是2020年全国两会上代表委员们关注的热点之一。

国有财产去向屡被提及

国有财产是全体国民的宝贵财富，在国家政治、经济和社会生活中占有重要地位，是国家重要的物质基础和政治基础，在推动国家经济社会发展、保障改善民生、保护生态环境等方面发挥着重要作用。

国有财产是以国家利益形式表现的公共利益。随着信息公开和公民监督意识的进步，对国有财产流失现象的质疑和批判往往引起社会广泛关注和讨论。国内一家权威媒体曾刊文连发十问，要求有关单位和部门把向公民征收的各类行政性事业收费和政府基金的去向清楚地告诉大家。

“十问”主要包括土地出让金去向、城市停车费去向、涉农补贴去向、科研经费去向、彩票资金去向、高速公路收费去向、附加费去向、住宅维修资金去向等。

国有财产不管是显性流失还是隐性流失，都是流失。对此，中央民族大学研究生、最高检法律实习生田慧娟也给记者举了几个例子——疫情前期，湖北红十字会发生的捐赠事件，一度影响很大，社会群众将目光再次聚焦到政府对慈善等公共资金的管理使用上面。她说，群众对于这个事件比较多的看法是，作为行政事业性国有财产，有关单位和人员在防控物资分配上审核把关不严、执行程序不严，不仅导致了国有财产流失，而且给慈善事业和疫情防控带来许多负面影响。

“还有某行期货穿仓事件所反映出的经营性国有资产进入金融市场后的流失风险问题;一些地方惠农扶贫资金被贪污、挪用、挤占、截留所反映出的财政资金管理问题等，都提示人们，加强国有财产的日常监管和事后监督多么重要”。

田慧娟志愿加入最高检第八检察厅（公益诉讼检察厅）研究国有财产保护检察公益诉讼的团队，给关注该专题的两位全国人大代表做“小助理”，参与了有关建议起草的调研和论证工作。

人大监督制度化

对于国有财产的监督管理问题，不仅媒体和社会关注，国家层面也更加重视。

2017年12月，中共中央制定了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。这是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，目的是通过建立报告制度，增加国有资产管理透明度，提升国有资产管理公信力，让政府管好人民的共同财富，使国有资产更好地服务发展、造福人民。

《意见》要求国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，并明确了报告的方式和重点。强调要采取有力措施，准确掌握境内外国有资产基本情况，切实摸清家底，确保各级政府、各部门各单位的国有资产报告结果完整、真实、可靠。同时，还要建立全口径国有资产数据库，建立全口径国有资产信息共享平台，实现相关部门单位互联互通，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况。

《意见》发布后，全国人大常委会于2019年5月出台了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018-2022）》，要求经过5年努力，全面摸清国有资产家底，理清国有资产管理体制机制，建立健全国有资产管理情况报告和监督制度，为向全国人民交出国有资产“明白账”“放心账”奠定坚实基础，基本建立报告范围全口径、全覆盖，且符合国有资产类别特点、以联网数据库为依托、以评价指标体系为重点、以常委会审议意见处理和整改问责为重要抓手的人大國有资产监督制度。2019年7月，中央办公厅、国务院办公厅又印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，明确规定领导干部在履行经济责任过程中，如造成公共资金、国有资产、国有资源损失浪费，生态环境破坏，公共利益损害等后果的要承担相应责任。

最近几年，国家审计署每年向全国人大常委会报告上一年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题及整改情况。报告很重要的一块内容，就是反映各地各部门对国有财产的管理使用情况以及审计中查出问题的整改情况。这不仅是一个有力的警告，也为检察机关跟进监督提供了方向、重点和线索。

2019年5月，全国人大围绕“预算审查监督”问题举办了一期全国人大代表学习班，200余名全国人大代表参加培训。在这次培训班上，不少人大代表通过学习，敏锐地认识到人大预算监督、审计监督及检察公益诉讼在国有财产保护方面有着共同的目标任务，可以形成合力，推进系统治理。

代表委员建言支招

2020年全国两会上，曾参加“预算审查监督”专题培训的全国人大代表、四川省自贡市轻工业设计研究院有限责任公司研究院副院长符宇航就提出了《关于在人大监督下增强审计监督与公益诉讼检察合力 加强金融证券领域国有资产保护的建议》。符宇航代表认为，有必要在人大监督下，加强审计监督与检察监督的协同协作，共同提升国有资产监督的质效。

日前，符宇航代表接受《方圆》记者采访时列举了金融证券领域的例子。她说，金融证券领域，既事关国有资本保值增值、国有资本做强做优做大、国有资本布局结构优化、国有资本服务于国家战略目标等，也与人民群众投资理财等切身利益密切相关。金融证券领域的经营性国有资产如何加强监管，防止流失，同时涉及民事、行政甚至刑事法律调整范畴，私益与公益交织，问题复杂敏感，监督相对薄弱。

她建议要充分发挥检察公益诉讼制度优势，积极稳妥拓展金融证券领域检察公益诉讼，加强检察公益诉讼与审计监督的配合协作。同时，要与人大的预算决算审查监督有效衔接，推进国有资产保护领域的国家治理体系和治理能力现代化。

与符宇航代表有共同看法的，还有另一名全国人大代表、浙江道明光学股份有限公司人事专員黄美媚。她提出的《关于加强国有财产保护领域公益诉讼检察工作的建议》，希望检察机关与审计机关在国有财产保护领域能够建立可行的合作机制。黄美媚代表对《方圆》记者说，国有财产保护是公益诉讼检察的五大法定领域之一，防止国有财产在市场运行中流失，完善国有财产监管体制是检察机关应尽的职责。

她说，当前全球疫情蔓延、市场波动不同往常、我国处在脱贫攻坚的关键时期，在这样的形势下，检察公益诉讼要更好地发挥作用，尤其要重点监督：用于防疫、赈灾、救助、捐赠、公益性项目的公共资金管理使监督是否完善？复工复产帮助企业降本减负的同时，如何保证国有财产不受损失？国有财产进入证券金融市场后是否面临流失风险？决战脱贫攻坚的关键阶段，政府预算中的社会保障资金、惠农扶贫资金是否落实到位等。

黄美媚代表举了一个例子：有的地方疫情防控资金、物资比较多，有关部门在管理使用上随意分配、优亲厚友、损失浪费、弄虚作假、截留克扣，这就是国有财产的损失，要加强监管监督，确保国家的钱和物花得清楚、用得透明。

一些全国政协委员在今年两会上也提出了类似的观点。全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅委员在《关于加强预算法律责任 推进预算法治改革的提案》中建议，要加强检察机关与其他机关，尤其是审计机关的沟通配合，共享信息与资源，降低预算追责成本，促进预算责任落地。

全国政协常委兼副秘书长，农工党中央专职副主席兼秘书长、监督委员会副主任曲凤宏委员表示，在检察系统外部交流中，通过联合审计机关等检察公益诉讼来降低成本、加强合作。

基层较早前就有尝试

记者在查阅有关资料时发现，“检察公益诉讼+审计监督”这种做法的雏形，较早前在基层就有过尝试。

2018年7月，四川省兴文县检察院与该县审计局联合印发了《关于加强行政公益诉讼协作配合的实施办法》，重点对加强国有财产保护和行政公益诉讼线索移送等进行了规定。强调在检察工作中，涉及审计专业性的事项和情形时，检察院可商请审计局进行查证和予以协查;审计局在审计中发现可能损害国家利益的九类行政公益诉讼案件线索，应在审计工作结束后及时移送检察院，包括生态环境和资源保护、国有财产保护和国有土地使用权出让领域等，这在制度上为检审合作，形成监督合力提供了保障。

2018年10月，河北省廊坊市广阳区检察院与该区审计局会签了《关于加强行政公益诉讼协作配合的实施办法》，强调要加强检审协作，整合两家资源，共同维护国家利益和社会公共利益。办法规定，双方在国有财产保护、自然资源保护、环境保护、国有土地使用权出让等领域发现属于对方职责范围内的相关线索时，应及时通报并移送对方处理，通报涉及上述领域的审计和案件办理情况，共同研究解决工作中出现的问题。

福建省惠安县、陕西省志丹县、海南省保亭县等一些基层检察院和审计局，也都陆续开始尝试会签建立检察公益诉讼与审计监督衔接配合工作机制的意见或办法，明确共同监督的重点、协作配合的方式等。

这些检审协作配合机制的基层探索，在实践中已经开始产出效益。如福建省惠安县检察院在与该县审计局衔接配合过程中发现，该县相关职能部门在履行矿山地质环境恢复治理专项资金管理职责时不到位，致使国家利益受到侵害，遂发出诉前检察建议，督促相关职能部门追缴矿山生态环境恢复治理专项资金20万元。该案案件小但意义典型，被郑州大学评为2019年度全国检察机关优秀公益诉讼案件。

又如，湖南省长沙市检察院在办理督促市医疗保险行政主管部门依法履职行政公益诉讼案中，针对医疗保险协议医院通过虚列就医人员名单、虚增治疗项目、虚报医疗费用等以欺诈、伪造证明材料或其他手段，以单位名义骗取医保基金的行为，在向主管部门提出检察建议的基础上，促成其联合审计、公安等职能部门开展打击欺诈骗取医疗保障基金的专项行动，责令相关医院退回骗取的医保基金，强化了对医保基金的监管能力和治理体系。

再如，重庆市荣昌区审计局在领导干部自然资源资产离任审计过程中，发现企业在贮存、处置固体废物方面存在违法情形，以审计移送处理书的方式移送区检察院。检察机关通过启动行政公益诉讼诉前程序，督促行政机关依法履行监管职责，有效解决固体废物贮存、处置等方面问题。

重庆市璧山区检察院在审计机关支持下办理饮用水资源有偿使用监管行政公益诉讼案，积极促成取水企业在行政机关向法院提起诉讼前主动足额补缴源水取水费共计90余万元。

重庆市涪陵区检察院督促行政机关履行职责依法追缴某旅游开发有限公司欠缴的城市建设配套费32302891元及滞纳金3536632元。

重庆辽宁先行一步

自下而上积累经验，自上而下部署要求，是检察公益诉讼改革试点摸着石头过河的法宝。最高检在《2019年公益诉讼检察工作要点》中明确提出：与审计部门加强在预算执行和其他财政收支审计查出问题督促整改工作方面的配合协作。《2020年公益诉讼检察工作要点》又进一步要求：着力推动各地检察机关与审计、税务、财政等部门加强协作配合，建立国有财产、国有土地使用权出让领域信息共享、情况通报、线索移送等机制。

2020年2月28日，重庆市检察院和重庆市审计局联合印发了《关于建立检察公益诉讼与审计监督协作配合工作机制的意见》，率先建立省级层面的检审配合机制。

“这样做的目的，就是要充分发挥检察机关和审计机关专业优势，建立常态化配合工作机制，切实在自然资源管理和生态环境保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域形成监督合力，维护国有财产安全，服务保障长江经济带绿色发展。”重庆市检察院有关负责人说。

记者了解到，重庆协作意见，确立了对口联系、信息通报、线索移送、办案协作、联合专项行动、人员交流和联合培训等六项工作机制。双方将结合各自实际，围绕土地出让金、税收、财政补贴类国有财产流失，长江水体污染，自然资源破坏等突出问题，联合行动，强化案件查处与监督。

在线索移送机制方面，规定“审计机关在审计中发现由于自然人、法人或其他组织的违法行为，或者由于行政机关违法行使职权或不作为，导致资源环境与国有财产等遭受侵害或面临损害风险时，需要检察公益诉讼监督的，及时向检察机关移送线索。检察机关在公益诉讼办案中发现属于审计机关职责范围内相关线索的，及时移送审计机关处理”。

在办案协作机制方面，强调“审计机关在审计中，发现审计项目涉及面广、人民群众反映强烈、审计监督压力大、被监督对象不予配合等情形时，可以商请检察机关派员提供法律意见并受理符合公益诉讼监督条件的线索。检察机关在公益诉讼办案中，根据工作需要，可以商请审计机关派员提供审计专业支持。”

无独有偶。两天后的3月2日，辽宁省检察院与审计署沈阳特派办也联合印发了《关于在生态环境和资源保护领域公益诉讼中建立协作配合机制的意见》，双方就工作联动、常态联系通报会商、协作调查、专业协助、培训交流等建立可操作机制，旨在通过合作，提升公益诉讼检察与审计监督的水平，共同推动生态环境和资源领域国有财产保护工作。

重庆、辽宁的做法在省一级开了先河，第八检察厅及时转发各地学习借鉴。对此，符宇航代表的评价是，“要给重庆和辽宁点个大大的赞。他们走在了前列，起到了非常好的带头作用，值得推广。这两个地方试行后，可能会有一些典型案例出来，到时候对全国其他地方都会有启发作用，慢慢地一些省区市也就开始了”。

符宇航代表建议最高检深入研究每年国家审计署向全国人大常委会所作的年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告，找准检察公益诉讼的切入点和着力点，研究提出跟进监督的具体措施。

“同时，加强对已建立省级层面检察、审计机关协作机制运行的跟踪指导，及时总结经验，复制推广典型案例，引导其他省级检察院适时与省级审计机关包括审计署特派办建立协作机制，并推动在省级人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定或决议中，专门对此作出规定。”符宇航代表说。

黄美媚代表的评价是，“国有财产也是人民的财产，重庆、辽宁的做法是与时俱进的产物，符合民心民意，相信两个专业部门联合起来作用更大。”她建议最高检与人大、审计机关要加强在政府预算以及公共资金管理方面监督工作的衔接配合，共同维护国有财产的合理分配和使用。

据悉，重庆检察机关在检审协作机制应用方面不断开花结果：2020年4月，重庆市大足区检察院在区审计局的支持下，办理了督促主管部门追缴某自来水厂水资源费案、督促主管部门和镇政府履行对某旅游公司违规占用耕地监管职责案。

2020年3月13日，重庆市检察院根据市审计局在党政领导干部自然资源资产离任（任中）审计中发现并移送的线索，依法对某县政府怠于履行耕地和矿产资源保护以及河道管理职责行政公益诉讼案立案调查。5月7日，重庆市检察院贺恒扬检察长主持圆桌会议，与该县党政负责人就案件的有关情况进行沟通交流。6月17日，市检察院梁田副检察长向该县县长送达检察建议。县政府收到检察建议后，高度重视，已对照检察建议指出的问题开展整改工作。

辽宁方面也有具体应用。如将历史遗留的某尾矿污染水源治理费用问题通过协作机制移送审計机关依法办理。

期待各地检察机关用足用好检审协作机制，做实做优做强国有财产保护领域检察公益诉讼。