英国核安全监管实践（2018—2019）研究

温玉姣，封 祎，栾海燕，黄子健，张庆华

（生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082）

1 英国核安全监管办公室概况

根据英国2013年出台的《能源法》，英国核安全监管办公室（Office for Nuclear Regulation，简称ONR）于2014 年4 月1 日同健康与安全部（Health & Safety Executive，简称HSE）正式脱离，成为法定的独立公共机构，通过就业与养老金大臣对议会负责，承担英国境内37 个核厂址的核安全与核安保监管、民用放射性物品运输安全监管、核保障工作以及工业安全和工作人员健康监管的职责。核厂址内高放废物由ONR与英国环境署共同监管。

ONR 设有理事会，最多由7 名非执行理事（包括主席）和4名执行理事（包括首席执行官和首席监督员）组成。理事会对制订并实现ONR的战略目标和宗旨负有集体责任，并确保ONR机构治理、风险管理和内部控制的有效执行。理事会下设4 个常设委员会:审计和风险保证委员会、薪酬委员会、提名委员会和安保委员会［1］。

2018 年9 月，ONR 成立了高级领导团队。该团队作为战略执行决策机构负责实施ONR 的各项战略和计划，支持理事会履行立法、政策、运营和行政等职能和要求。理事会下的管理层由首席执行官和首席监督员分别负责。现任首席执行官负责人事、财务、公众沟通以及国际关系等行政事务，现任首席监督员负责领导5个司开展核安全监管等业务工作。ONR管理层结构和治理框架分别如图1［2］和图2所示。

图1 ONR管理层结构图Fig.1 ONR management structure diagram

图2 2018—2019 ONR机构治理框架Fig.2 ONR corporate governance framework 2018/2019

ONR 约有600 名员工。2018—2019 财年预算为8 460 万英镑，总支出为7 830 万英镑，其中6 895万英镑为向监管对象收取的费用。根据2013年英国出台的《能源法》，ONR从其监管的核工业以及ONR 向其提供服务的政府部门收回约98%的运营成本，剩余不足的部分由就业与养老金部提供拨款，主要用于支付法定禁止从工业中收回成本的活动，例如，核保障和运输监督等。ONR主要收费项目包括:

（1）核设施许可:1964 年《核设施法》第24A 节规定，ONR 有权收回为实施该法案规定的任何活动或进行核研究而产生的费用；

（2）民用核安全:2005 年《核工业安保（费用）条例》赋予ONR收回安保活动相关费用的权力；

（3）通用设计审查:2016 年《健康和安全及核费用条例》第16和17款授权ONR对通用设计审查、许可前的建议以及核许可厂址内一切常规健康和安全活动进行收费；

（4）放射性材料运输:2009 年《危险货物运输条例》第27 款赋予ONR（及其他机构）对包装审批工作收费的权力；

（5）先进核技术:ONR从商业、能源和工业战略部收回运营成本，支持政府的清洁增长战略。

ONR 在2017—2019 年间主要收费明细详见表1［2］。

2 英国核安全监管实践分析

英国具有70 多年核工业史，目前已经建立了一套成熟的核安全监管体系。2018—2019 年度，ONR 核安全工作实践主要包括监管战略主题、重点监管任务、主要监管方法及核心监管业务等方面。

2.1 2018—2019年度监管工作量

2019 年6 月，ONR 发布了2018—2019 年度的报告与账目，从业绩报告、业绩分析、审计报告与财务报表4个方面对机构一年来的工作进行了全面的回顾与总结。根据该报告，ONR 全年共监管37 处持证厂址，发布9 条改进通知，做出30项许可决策，开展750多次合规检查，公布436条干预记录，全部600位员工全年总计工作1.2×106h，支出7 830万英镑［1］，如图3所示。

表1 ONR收费细目Table 1 Fees and charges of ONR 单位:千英镑

图3 ONR 2018—2019年度数据一览Fig.3 Summary of ONR's data in 2018/19

2.2 4大战略主题和10大重点任务

ONR 的职责是高效地监管核工业，确保责任方符合英国法律规定的最高安全与安保标准。为此，ONR 把监管检查的重点放在可能对社会和公众构成较大风险的领域。2018—2019年度ONR 识别的战略风险包括:高效的监管、充足且适当的安保与控制体系、脱欧之后的核保障义务、网络安全与基础设施、组织发展能力与适应力等。根据上述关键风险，ONR 确定了2018—2019 年度的4 大战略主题10 大重点任务，并对完成情况进行了总结［3］。

2.2.1 战略主题1:促进改善核领域安全与安保

（1）ONR 坚持履行核心监管职能，将需要强化监管和特别监管的厂址作为监管战略重点，对各核电厂根据安保评估原则（SyAP）制订的核厂址安保计划开展初步评估［4］；

（2）ONR 建成了独立的国家核材料衡算与控制体系（UK SSAC），在英国脱欧并退出欧洲原子能共同体后仍能确保履行相应的国际保障义务；

（3）ONR 为核与辐射安全相关法规、标准、导则的制订修订及落实提供技术建议与指导，包括落实欧洲原子能共同体基础安全标准指令及制修订辐射应急准备与公共信息条例。

2.2.2 战略主题2:培养值得尊敬与信任的自信文化

ONR 解决了2017 年利益相关方民调反映的问题，加强了ONR 利益相关方参与，并倾听其意见，提升了公众对ONR监管的信心。

2.2.3 战略主题3:激发员工最佳状态

（1）ONR 完成ONR 学院项目，将其转化为培训发展示范中心，通过培训增强员工的综合素质，培养未来领袖，提高ONR 整体监管能力与组织弹性；

（2）ONR 简化了管理结构，让真正有才能的人走上领导岗位，兼顾组织管理与人才培养；

（3）ONR 开展了ONR 全面行动计划，改善2017 年员工民调筛选出的影响因素，使2018 年的员工民调满意度显著提高。

2.2.4 战略主题4:发展表现优异的可持续性组织

（1）ONR 加强了网络安全与信息管理，逐步从健康与安全部系统转移数据并建立ONR 自己的网络体系；

（2）ONR实现了办公环境智能化与现代化；

（3）ONR 采取变革改进措施，促进了监管流程标准化和自动化。

2.3 主要监管方法

ONR 在实施监管的同时采取建设性方法为业主及其他利益相关者提供了支持，有效实现了安全与安保目标。这种监管方式的主要特征是:基于良好的监管实践与成功经验，事先确定清晰的安全目标，并确保被监管方理解、同意，明确法律义务及守法措施，注重结果而非过程［5］。在实际操作中，ONR 根据业主的发展背景与业主协商确定安全与安保重点，对监管过程中发现的需改进项和监管问题提出整改建议，并设立合理的整改期限。为最大限度地实现安全与安保目标，ONR 会在保持监管独立性的前提下进行必要的介入与干预，如有严重违法违规行为，ONR 保留对业主执法与追责的权利。ONR 也希望通过这种监管方式促进并提升业主的自我监管能力。

ONR 对监管方法与监管对象/内容同等重视，对监管对象实施不同强度的监管。ONR在2018—2019 年度对持证核厂址的监管强度见表2［2］。ONR 根据对一系列安全安保指标（3项安全特征与4项安保特征）的综合客观评价确定对每个厂址的监管强度。安全特征包括安全业绩、风险管控、领导力与安全管理，安保特征包括基于安保评估原则的安保计划、安保战略、安保操作、安保合规情况及改进能力。监管强度由低到高分别为常规监管、重点监管和特别监管，其中常规监管适用于在正常监管之外不需再额外分配监管力量的厂址，强化监管涵盖的是在上述安全与安保特征影响下需要监管方额外关注的厂址，特别监管针对的是在强化监管的基础上仍存在问题与风险的厂址。

例如，在塞拉菲尔德厂址，某些高危遗留设施的废物清退和退役面临着极大的挑战，这些设施正在不断降级，且严重落后于现代核设施所需的高标准，需要先进的介入技术和巨大的人力、财力、物力将危险库存从老化设施中清除，并放置到安全稳定的现代储存设施中。除此之外，塞拉菲尔德还有许多设计标准、年限及现状各不相同的设施，并且各个设施之间存在紧密相连的安全依存关系。因此，塞拉菲尔德厂址在2018—2019 年度需接受特别监管或强化监管。其他需强化监管的厂址均不同程度地面临着安全与安保方面的问题，例如，亨特斯顿B4 号反应堆因石墨砖开裂需要对堆芯进行进一步的检查。还有个别厂址，如邓杰内斯B，因一些重大安全改进项目及长期存在的监管问题未得到充分处理也将接受强化监管，见表2。

表2 持证方监管强度Table 2 Regulatory attention levels for licensees

2018 年，ONR 首次实施安保评估原则，用于评估业主安保计划中的具体安保安排以及对核设施内外敏感核信息的控制情况。这种新的评估方法进一步统一了安全与安保的监管目的，既能为ONR 作出协调一致的监管判断提供依据，又能帮助业主打造一套全新的安保计划，并为他们提供保护核材料、核设施及信息相关的决策建议。

ONR 致力于实现监管工作的公开透明，积极回应公众需求，98%的公众信息需求能够在20 个工作日内得到回复；ONR 发布监管机构自评估报告，确保所有监管活动符合规范要求；ONR 采用多种方式改善外联工作，网络研讨会覆盖了一系列广泛课题，如召开有关欣克力角C核岛混凝土浇筑以及老化管理专题的同行评议视频会议；ONR 在社交媒体上传播核安全监管科普视频，针对重要进展的解释性视频在社交媒体上发挥了积极作用，关闭塞拉菲尔德热氧化物后处理厂（THORP）以及布拉德维尔进入养护阶段的视频都获得了数千次的浏览量，增加了ONR 的粉丝数和与粉丝的互动率；ONR 积极与媒体互动，公开热点问题的处理进展，围绕热点诉讼及执法案件产生的影响与媒体进行广泛接触，包括2018 年11 月希舍姆1 号电站发生的事件以及亨特斯顿B发生的反应堆停堆延长事件；ONR 举办了行业大会及企业开放日等活动，扩大了利益相关方覆盖面，提升了公众对核安全监管的参与和理解；ONR 还开展了利益相关方民调，根据民调意见改进相关工作；ONR 积极推进国际合作战略，在多双边平台宣传英国核安全监管工作，提高ONR显示度。

2.4 核心监管业务

ONR 的核心监管业务主要围绕核设施安全、燃料及废物安全、民用核安保与保障相关业务展开，涉及运行、新建及退役设施等方面。

ONR对8座运行核电厂（亨特斯顿B、邓杰内斯B、欣克利角B、希舍姆1 号、希舍姆2 号、托内斯、哈特尔普尔、赛兹韦尔B）的监管情况总体满意［6］。除了亨特斯顿B因石墨堆芯问题和邓杰内斯B重大改进项目被升级为重点监管对象之外，其他6座核电厂均在常规监管范围内。

对新建设施的监管主要围绕新堆许可、通用设计审评（Generic Design Assessment，简称GDA）与先进核技术研发展开。2018 年，ONR向NNB 公司颁发两份正式许可证，允许其在2018 年7 月开工建设欣克利角C 泵站，2018 年11 月建造核岛。另外，NNB 公司还计划在赛兹韦尔C 建造两座EDF/AREVA EPR，BRB 公司计划在布拉德维尔C 建造两座UK HPR1000，ONR正与两家公司接触，了解许可证申请的相关安排。ONR 对通用设计审评流程进行了新一轮审查和修订，考虑未来对小型堆开展通用设计审评的可能性。对UK HPR1000的GDA已于2019年12 月完成第三阶段，即将进入第四阶段。为落实清洁增长战略，英国政府拨款500万英镑用于ONR 提高先进核技术研发能力，重点围绕模块化反应堆与相关开发商和供应商合作，并审查修订相关的导则以适应未来先进核技术监管需求。

塞拉菲尔德厂内放射性风险较高，在设施退役、废物清退与场地修复方面面临着巨大的挑战。因此，ONR 对整个塞拉菲尔德厂址实施的是强化监管和特别监管。杜恩雷后处理厂址正在对特殊核材料及燃料循环等设施进行修复工作，ONR 对其进行了重点监管，其他退役、燃料和废物设施都在常规监管范围内。

为应对英国脱欧以及退出欧洲原子能共同体可能带来的影响，英国政府在2017 年颁布了核保障法，要求在英国国内建立与欧洲原子能共同体同等标准的核保障体系，确保英国在脱欧后能继续履行相应的国际核保障义务。2019年3月，ONR建成独立的国家核材料衡算与控制体系并完成测试，在完成保障监督员招聘、培训、认证等一系列工作之后，将继续向着2020年12月底前建成更高标准的保障体系的目标前进。

2.5 研究项目

ONR 专家需要更多地了解创新或新兴事物，才可能对其实行更有效的监督。开展研究计划的主要目的是保证监督员能够自信地做出判断并且有效地利用可靠、现代化的科技信息为监管决策提供支撑，避免过于保守和过于乐观。ONR开展委托研究项目时有3个主要驱动因素:（1）ONR 需要提出独立建议，为监管决策提供支持，特别是当这类决策可能会引起争议时；（2）ONR 认为自身在某些领域存在知识空白，而这些领域的研究是责任方不愿开展或者见效很慢的；（3）ONR 遵循严谨的调研过程以确认研究需求，确定相关成本并监督成果进度。ONR 也通过与其他重要国家和国际研究机构合作，加入现有的国家和国际研究项目，发挥研究活动的最大价值。

石墨堆芯老化、土壤质量管理以及与安全和安保相关的构筑物、系统和部件超设计寿期的监管要求是ONR研究资助的重要项目。

2.5.1 石墨堆芯老化

先进气冷堆的堆芯是大型的石墨组件。由于在役条件在变化，石墨的材料性质和尺寸也在改变。当堆芯老化时，这些变化将会削弱石墨组件，特别是燃料砖的性能，进而产生裂缝。责任方EDF 能源核能发电有限公司已经建立多个模型模拟这些变化。模型对裂缝的开始时间和速度进行预测，以此来推测堆芯在特定运行期间的状态。这些模型可应用到所有先进气冷堆。因此，了解责任方使用的石墨模型的不确定性对于ONR十分重要。

ONR 委托石墨技术顾问委员会（GTAC）对责任方在石墨安全系统措施方面工作的创新性进行评估并提出独立建议。GTAC是由具备石墨老化现象专业知识的高级研究人员组成的重要学术组织。对责任方的石墨材料模型调整后，ONR要求GTAC评估模型并针对模型的不确定性向ONR提供建议。

这些结论将为ONR 监督员评估不同反应堆的石墨堆芯系统安全措施提供信息，例如，亨特斯顿B（HNB）4 号反应堆重新启动的系统安全措施。

2.5.2 土壤质量管理

ONR 将土壤质量管理定义为防止土壤和地下水的新污染，并对土壤和地下水的现有污染进行管理、恢复、控制和监测。ONR 监管核厂址内的放射性污染土壤。为了对该地域范围作出有效的判断，ONR 需要专业的恢复技术以应用于核领域。ONR 认为在土壤管理领域存在知识空白，这代表ONR存在监管风险。

ONR 对适用于放射性污染土壤的正在执行和制订的修复技术开展了内部评估，以减少ONR 在该领域的知识空白，确定进一步工作以及是否需要外部研究支持。ONR 认为需要具备放射性污染土壤修复专业知识的外部组织评估ONR 的内部报告，以便全面确认ONR 在该领域的知识空白。评估结果用于ONR 监督员制订土壤质量管理导则。

ONR 应用了TUV 南德意志的核技术，根据工业导则和现在应用的修复技术的信息，对ONR 内部审评进行外部评估，以确认ONR 在内部审评中的知识空白和改进空间。评估的关键建议是将适用的土壤质量管理技术应用到核领域，并了解其局限以及执行的条件。报告也强调要用图表、流程图和矩阵图以及统一的模板进行信息展示并增加导则的实用性。

项目的结果使ONR 了解英国核工业界的放射性污染土壤的修复技术。评估内部报告为制订土壤质量管理导则的范围以及在未来如何开展此项工作提供了参考。土壤质量管理导则供ONR监督员开展监管活动使用。

2.5.3 与安全和安保相关的构筑物、系统和部件超设计寿期的监管要求

考虑设计寿命周期内对构筑物、系统和部件（SSCs）的运行需求，才能发挥性能特点。极少数构筑物、系统和部件没有设计寿命要求。构筑物、系统和部件所包含的材料和部件也具有老化的特性，这些都是超设计寿命运行需要考虑的因素。

ONR 已经与工业界的专家一起考虑ONR 安全评估原则对于构筑物、系统和部件超设计寿命运行的监管适用性；考虑技术评估指南（TAGs）和技术检查指南（TIGs）对于构筑物、系统和部件超设计寿命运行的监管适用性；审视现有的法规和良好实践指南对于不同级别和类型的SSCs超设计寿命运行的适用性。

此项研究确定了在超设计寿命运行期间保留不同级别、类型以及与安全相关的构筑物、系统和部件可靠性的方法。该研究项目的下一阶段将比较其他高风险行业在超设计寿命运行方面的良好实践，确定构筑物、系统和部件的老化机制，确定构筑物、系统和部件老化类型带来的风险。

2.6 财务与审计

ONR 首席执行官被就业与养老金部会计官员指定对公共财政的适当性及正常性负责，确保ONR 能够获得足够的资金，开展高效的现金流和资源管理，从而实现既定的战略目标。

ONR 在2018—2019 年度预算为8 460 万英镑，经费来源主要包括ONR 从核心监管活动回收的收入6 895万英镑，就业与养老金部以及商业、能源和工业战略部提供的政府拨款715万英镑等；总支出为7 830万英镑，主要包括员工成本5 191 万英镑（68%）、服务管理供应商成本694 万英镑（HSE 提供的住宿、房产及IT 服务）、技术支持和科研费用423 万英镑、人员差旅和补助402万英镑等。截至本财年末，ONR净资产（所有者权益）总计1 130万英镑，没有影响监管能力的较大债务。

ONR2018年4月1日至2019年3月31日综合净收益见表3。

ONR 的综合审计和保证框架（如图4 所示）以英国财政部的“保证框架”指南为基础，该指南采用“三道防线”方法为机构提供完整、连贯和综合的审计和保证框架［2］。ONR首席监督员向理事会保证监管决策的质量和完整性；首席执行官向理事会保证机构过程和控制的质量和完整性。ONR 理事会聘请政府内部审计署直接为ONR 提供内部审计服务，同时ONR 的内部监管保证职能部门也完成了12 项独立审查，2018—2019 年度所有审计项的审查结果给出了中等的保证评级，确保ONR 核心监管活动（包括决策过程）的合规性、质量合格性和有效性。

表3 ONR综合净收益表Table 3 Statement of comprehensive net income of ONR 单位:千英镑

图4 ONR 综合审计和保证框架Fig.4 ONR integrated audit and assurance framework

3 结论及建议

英国核安全监管年度报告的监管结果显示:2018—2019 年度，英国核工业达到了法律规定的安全与安保标准。

目前，中国在建核电机组15 台，运行核电机组已达47 台，核安全监管工作重心逐步向保障运行安全和确保建造质量并重转变。本文建议国家核安全监管部门研究借鉴ONR 安全安保指标体系，进一步优化我国监管资源配置，探索对不同核电机组开展分级监管的方法。

ONR 鼓励积极使用包括视频、网络研讨会及社交媒体等在内的动态数字沟通方式来改善与相关方面的合作，以更加便捷有效的形式实现监管的公开透明。本文建议国家核安全监管部门考虑通过数字化手段从各利益相关方获取重要意见，以增强对核安全监管工作的重要反馈，进一步提高核安全监管透明度。

2018—2019 年度，ONR 参与的研究项目涵盖石墨材料老化、放射性污染土壤恢复以及与安全和安保相关的构筑物、系统和部件超设计寿期的监管要求等70 多个领域。本文建议国家核安全监管部门加强与ONR 在研究项目上的信息交流与合作，这样既有助于填补国内核安全监管研究工作空白，同时也可以积极展示我国核安全监管工作研究成果，促进两国核安全能力水平进一步提升。

ONR 通过两种方式筹集经费，大部分是从其监管的核工业和为政府部门提供服务收取费用。ONR 不以盈利为目的、也不产生盈余，持证方只支付监管工作产生的费用，ONR 成本回收获取的收入均用于开展监管活动。我国可参考英国核安全监管当局的资金筹集使用方式，在保证监管独立性的同时，探索更为灵活的中国核安全监管资金筹集模式。