“捕诉合一”背景下检察机关提前介入工作研究

梁春程 曹俊梅

“捕诉合一”是检察机关在近年来刑事案件数量不断上升，以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下整合检察权的重要举措。同一案件审查逮捕、审查起诉由同一检察官办理，要求检察机关在诉前程序发挥主导作用，引导侦查，督促补侦、补证，确保案件质量。本文以S市J区“捕诉合一”前后办案实践为例，分析检察机关“捕诉合一”背景下提前介入存在的理论和实践问题，对完善检察机关提前介入工作提出相应建议。

一、“捕诉合一”前后检察机关提前介入情况比较

2018年6月，S市J区人民检察院完成了“捕诉合一”的内设机构改革，本文以2017年至2018年6月提前介入案件情况以及2018年6月至2019年11月作为“捕诉合一”前后提前介入案件情况研究样本，对“捕诉合一”前后提前介入工作进行分析。

（一）“捕诉合一”前检察机关提前介入情况

“捕诉合一”前，检察机关提前介入由侦监部门或公诉部门分别在审查批捕和审查起诉前介入侦查活动，实现维稳、侦查监督、提供法律适用建议、引导取证等主要目标。

2017年至2018年6月，S市J区检察机关提前介入案、事件97起，具体包括：（1）妨害社会管理秩序案件占47.4%，其中扰乱公共秩序案件占82.6%，开设赌场罪占36.9%；（2）侵犯财产案件占20.6%，其中诈骗占30%，盗窃占25%；（3）侵犯公民人身权利、民主权利案件占13.4%，其中强奸罪占30.7%，过失致人死亡罪占23%；（4）破坏社会主义市场经济秩序案件占10.3%，其中扰乱市场秩序罪占80%；（5）危害公共安全案件占8.2%，其中放火25%，交通肇事25%，重大责任事故50%，详见图1。

图1 S市J区“捕诉合一”前提前介入案件情况

首先，案件性质、涉案人员多寡、取证难易程度、是否涉及特殊人群是检察机关决定提前介入的主要决定因素。例如，在扰乱公共秩序案件中，提前介入最多的是开设赌场罪案件，占36.9%，因为此类案件涉案人员较多；其次是组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏法律实施罪占15.7%，这类案件往往案情较为复杂，并且可能具有较大社会影响。其次，检察机关往往出于维稳或者监督职责等目的，提前介入一些并非疑难、复杂、重大，但又有提前介入必要性的案件。

（二）“捕诉合一”后检察机关提前介入情况

“捕诉合一”后提前介入的类型依然分为个案介入和类案介入两种形式。检察机关选派第一检察部的业务骨干提前介入案件，了解案件主要情况；重大案件侦查机关首次讯问犯罪嫌疑人时，检察机关派员参加，同时在侦查机关进行现场勘验、检查、复验、复查等侦查工作时，也一并参与；对侦查机关已搜集的证据材料进行查阅，参加案件情况的讨论，对下一步侦查取证方向、程序等；同时监督侦查活动是否合法。

2018年至2019年11月，S市J区检察机关提前介入案、事件165起：（1）妨害社会管理秩序案件占40.6%，其中扰乱公共秩序罪占80.5%，走私、贩卖、运输、制造毒品罪占16.4%；（2）侵犯财产案件24.8%，其中诈骗罪占48.7%，盗窃罪占34.1%；（3）侵犯公民人身权利、民主权利案件占16.9%，其中强奸罪占39.2%，故意伤害罪占32.1%，猥亵儿童罪占14.2%；（4）破坏社会主义市场经济秩序案件占12.7%，其中扰乱市场秩序案件52.3%，合同诈骗案件33.3%，破坏金融管理秩序案件占23.8%；（5）危害公共安全案件占4.8%，其中交通肇事案件占50%，重大责任事故案件占25%，详见图2。

图2 S市J区“捕诉合一”后提前介入案件情况

（三）“捕诉合一”前后提前介入情况比较

1.“捕诉合一”后提前介入的必要性和重要性增强，案件承办人提前介入积极性提高

J区提前介入的案件数量由“捕诉合一”前的97件增加到165件。“捕诉合一”前，审查逮捕阶段由于办案周期较短，案件承办人能够投入的办案精力和资源有限，再加上提前介入工作在内部考核中并不属于业务考核内容，因此，除一些社会影响大、疑难复杂的案、事件外，提前介入数量有限。“捕诉合一”后，承办检察官面临着审查逮捕与起诉的双重压力，倒逼承办人增强审查逮捕阶段对客观事实和证据的把握，而提前介入是案件承办人把握和了解案件情况的重要手段，因此，提前介入积极性提高。

2.“捕诉合一”增强了提前介入引导侦查的统一性，提高了办案质量和效率

“捕诉合一”前，侦查监督和公诉部门均可以提前介入，审查逮捕阶段提前介入成效并不必然覆盖审查起诉阶段，重复介入情况并不少见。此外，审查逮捕阶段承办人所关注的取证要点并不一定是审查起诉承办人认为所必要的，导致检察机关的引导侦查意见不完全一致。“捕诉合一”后，提前介入的案件承办检察官是后续审查逮捕和起诉程序的承办人，在后续的诉讼程序中承担主导责任，所提出的意见、建议更有说服力，提前介入引导能力增强。

3.“捕诉合一”后提前介入工作向深入化、实质化方向发展

“捕诉合一”前后，提前介入罪名主要集中在危害公共安全案件、破坏社会主义市场经济秩序案件、侵犯公民人身权利、民主权利案件、侵犯财产案件、妨害社会管理秩序案件等五大类。“捕诉合一”后，危害公共安全案件以及危害社会管理秩序案件提前介入占比有所下降（详见图3）。原因在于：“捕诉合一”前提前介入案件介入部门以侦查监督部门为主，2017年J区提前介入案件侦监科占88%、未检科占8%、公诉科占4%，而在审查逮捕阶段的提前介入案件中，维稳案件占有相当比例，事件的社会关注程度是决定是否提前介入的重要因素，而危害公共安全案件以及危害社会管理秩序案件，往往社会关注度较高。“捕诉合一”之后，尽管维稳和社会影响案件仍然会提前介入，但案件承办人也会因为收集证据、调查案件事实等原因进行提前介入，自然导致这两类案件所占比例下降。这也就意味着，案件承办人提前介入更多地是针对案件事实和证据收集方面，引导侦查工作向深入化、实质化方向发展。

4.提前介入更有针对性

由于“捕诉合一”前后提前介入的必要性不同，“捕诉合一”后，承办检察官提前介入的出发点，更多的是考虑承办案件本身的一些因素，围绕罪名适用和调查取证，因此会更有针对性，“捕诉合一”后提前介入的案件罪名更为集中。“捕诉合一”前J区提前介入案件涉及38项罪名；“捕诉合一”后J区提前介入案件涉及33项罪名，更有针对性（详见表1）。

表1 “捕诉合一”前后提前介入主要案件情况比较

图3 S市J区“捕诉合一”前后提前介入案件情况比较

?

5.国家监察体制改革后，相关提前介入制度有待完善

国家监察体制改革前，J区检察机关通过介入重大责任事故等案、事件，发现职务犯罪案件线索。国家监察体制改革后，相关提前介入制度还有待进一步探索完善，J区没有涉及提前介入职务犯罪的数据。这也从侧面反映出，实践中对能否提前介入监察委案件存在的疑问和较大的探索空间。

二、“捕诉合一”背景下检察机关提前介入的实践难题

部分研究者认为“捕诉合一”是指检察官个人既承担审查起诉的公诉职权，也承担批准逮捕的法律监督职权，“捕诉合一”制度混同法律监督权和公诉权的概念。对于“捕诉合一”存在的争议，直接导致了提前介入的属性判断问题。提前介入究竟属于法律监督权还是公诉权存在的争议，产生的问题是提前介入主体在提高办案效率与公正法律监督价值冲突之间难以自洽。提升案件质量是从公诉角度出发，公诉与侦查互相配合，弥补调查取证中的瑕疵，提升案件质量。而法律监督行为作为纠正违法的上位权力，要求检察机关在介入侦查时，应与侦查机关保持适当距离，以监督者的姿态居中审查侦查行为。

此外，目前提前介入尚缺乏必要的法律体系支撑，现有的法律依据之间对判断检察机关提前介入属性上存在矛盾。《刑事诉讼法》第87条规定：“必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”据此可以认为《刑事诉讼法》意义上的提前介入属于公诉权，也正因为如此，许多研究者将引导侦查制度设计目的总结为“提升案件质量、服务公诉”和“强化侦查法律监督”，二者对提前介入的权力属性并没有完全统一。从实践上看，在“捕诉合一”背景下，检察机关提前接入工作至少存在以下困难。

（一）提前介入主体是否适用回避规则应予明确

首先，提前介入主体是否适用《刑事诉讼法》关于回避的有关规定。检察人员的回避情形法律有明确的规定，即是本案的当事人或者是当事人的近亲属的、本人或者他的近亲属和本案有利害关系的等。我们认为提前介入应当适用回避的相关规定，但实践中并没有相应的告知程序保障嫌疑人申请回避的权利。

其次，检察人员提前介入案件后，能否继续承办该案，因为检察机关办案人员提前介入调查活动不属于回避的法定情形。这其中存在的价值冲突在于：按照刑事诉讼规则的规定，提前介入主要开展的活动是收集证据、适用法律提出意见、监督侦查活动是否合法，同一名检察官在后续的审查逮捕、审查起诉中，一般能够保持一致意见，从这个角度看，提前介入的检察人员在后续案件办理时回避，具有一定的合理性。但提前介入的意义和价值之一是帮助承办检察官尽早掌握案件情况，提高办案质效。如果将提前介入作为回避的依据，会与提前介入的价值取向相悖。

（二）提前介入是否适用于监察机关案件有待明确

检察机关能否提前介入监察机关案件、何时介入以及介入后发挥怎样的作用，困扰着理论界和检察实务界。检察机关提前介入监察机关案件包括两个层面：一是应当属于监察机关管辖，检察机关在提前介入中发现的贪污、渎职等职务犯罪案件。对于这一类案件，《监察法》第34条明确规定，“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置”。二是监察机关正在进行调查的职务犯罪案件，检察机关是否能够提前介入。有观点认为检察关可以随时提前介入，也有观点认为，《监察法》和《刑事诉讼法》没有明确规定，属于工作中衔接配合问题，应当协商解决。根据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第12条至15条的相关规定，国家监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请最高人民检察院派员介入。根据《监察法》的相关规定，审理阶段是指对线索初核后，立案调查，移送监察机关审理室审理，因此检察机关提前介入不以刑事犯罪为前提，但检察机关提前介入是被动启动的状态。并且检察机关提前介入监察机关办理的案件是以配合为主，导致实践中提前介入监察机关案件数量极少。

（三）提前介入的案件范围有待明确

提前介入案件范围的把握，以往研究主要集中在对“重大、疑难、复杂案件”的把握上。“捕诉合一”背景下，检察机关提前介入案件范围的新问题在于检察机关提前介入是否仅限于以上三类案件？“捕诉合一”背景下，意味着检察官在审查批捕中，一方面必须在短暂的时间内对案情进行判断；另一方面尽管审查逮捕与审查起诉的标准不同，但实践导向检察官以提起公诉的标准来看待审查批捕时期的在案证据；此外，在犯罪嫌疑人被采取强制措施之后，检察官还需要对公安机关的后续取证情况进行大体预判。以上任务要求，使得提前介入势在必然，提前介入案件范围有扩大的必要。

（四）提前介入与检察前诉讼监督的关系有待厘清

检察前诉讼监督案件，即检察前终结诉讼案件，是指在未进入检察诉讼环节或从检察诉讼环节退回的案件中，侦查机关自行决定或应当决定撤销、终止侦查或者实际已停止侦查的案件。〔1〕根据上海市人民检察院第二检察部的规定，监督检察前终结诉讼案件包括：（1）监督公安机关刑事受案后作出不立案决定或在规定期限内未决定是否立案的案件；（2）监督刑事立案后未经审查逮捕或审查起诉而被撤销、终止侦查或转行政处理的案件；（3）跟踪监督审查起诉阶段退回补充侦查后不再移送审查起诉或公安机关撤回案件；（4）监督适用取保候审、监视居住等强制措施期满未移送检察机关办理等立而不侦、侦而不决案件；（5）监督其他检察前终结诉讼案件。提前介入与检察前诉讼监督案件介入阶段都是在检察前阶段，对象均是侦查机关，在发挥作用上也有一定的相似之处，但两者应当存在本质区别。首先，检察机关在提前介入时监督立案既是承担主导责任的方式也是监督的方式，那么其与检察前诉讼监督中监督立案有何区别，属性是否一致？其次，对于检察官提前介入后而做下行处理的案件，第二检察部能否进行监督，并且如何处理？J区实践中就曾有经提前介入后侦查机关作行政处罚，而后由第二检察部立案监督的案件。

提前介入侦查的主要任务包括：参加案件讨论，对收集证据、适用法律等提出意见，并对侦查活动是否合法进行监督，确保所取得的每一份证据程序合法、真实有效。首先，在介入时机把握上，实践中常出现提前介入投入资源与该阶段实际需要不匹配情况，如案情尚不明确时，检察机关提前介入指引缺乏着力点。其次，侦查活动是指在刑事诉讼过程中，侦查机关查明案情、收集犯罪证据材料，证实和抓获犯罪嫌疑人，追究犯罪嫌疑人刑事责任，依法采取的一系列专门调查手段和强制性措施，而检察机关提前介入主要围绕证据收集、法律适用，确保侦查活动依法开展等，并不覆盖侦查活动的全部，并且侦查活动的隐秘性在客观上也不可能实现全流程监督，在这样的情况下，如何确保提前介入作用落到实处？此外，根据《宪法》规定，公安机关、检察机关和法院三机关的关系是分工负责、互相配合、互相制约，在提前介入中，应当把握介入的程度，既不偏离宪法定位，避免检察机关“手伸得过长”，又能实现检察官在刑事诉讼中主导责任，且不至于引起侦查机关反感。

三、检察机关提前介入工作的完善

（一）准确把握检察机关提前介入的性质

首先，研究者认为“捕诉合一”混同了公诉权与法律监督权原因在于，研究者简单地将审查逮捕作为法律监督权。对检察机关恢复重建以来的捕诉分合历史进行回顾，1978年检察机关恢复重建之初，批捕和公诉两项工作都由刑事检察部门承担。1982年《宪法》规定了检察机关是国家法律监督机关的法律地位。各级检察机关仍实行“捕诉合一”的刑事检察体制，有些地方将批捕和起诉分设为两个内设机构。最高人民检察院刑事检察厅内设业务处包括批捕、起诉、抗诉、指导四个方面。从落实法律监督职责的角度看，检察机关刑事检察部门还承担着对于公安机关、法院的法律监督职责。〔2〕刘生荣：《推进捕诉合一深化检察改革》，载《人民检察》2018年第21期。随着反贪污贿赂局的成立，为解决立案侦查、批准逮捕和提起公诉均在检察机关内部进行的问题，1998年，最高人民检察院将刑事检察厅分为侦查监督厅和公诉厅，全国检察机关也陆续将批捕（侦查监督）和公诉业务分设两个机构，将批捕、起诉分别由两个独立的业务部门办理，以期实现内部制约。

根据《刑事诉讼法》第80条的规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。可见批准逮捕并非检察机关所独有的权力，如果将审查逮捕作为法律监督权，法院并不是法定的法律监督机关，自然不应当享有法律监督权。同时《刑事诉讼法》第81条有关逮捕条件的规定可以看出，逮捕审查的重点是犯罪嫌疑人是否具有人身危险性或不利于侦查的情形。强制措施的设置是为了保证诉讼活动的顺利进行。因此，部分研究者提出的“捕诉合一”混同了法律监督权与公诉权的问题并不存在。

其次，“捕诉合一”背景下提前介入本质是检察官在刑事诉讼中承担主导责任的办案模式。检察官制度发源于欧洲大陆，欧陆检察官制度的创立，原来目的是废除纠问式诉讼制度，控制警察活动的合法性，使“客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序”。〔3〕林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第8页。一方面，检警一体模式下检察机关承担侦查职能时，将决定逮捕与起诉的权力剥离出去，而在检察机关未承担侦查职能情况下，则赋予检察机关审查逮捕以及审查起诉的职权，检察机关承担“筛漏”的预审功能。这也是检察机关在国家监察体制改革前，将审查逮捕单独分开的重要原因。另一方面，审查逮捕和审查起诉是程序保障，而事实和实质的保障则需要检察机关进一步了解和掌握案情，因此客观实践需要检察机关提前介入侦查。这也是我国《宪法》对公安机关、人民检察院、人民法院三机关分工负责、互相配合、互相制约的宪法定位的要求。因此，只要检察机关提前介入并非履行侦查职能，并不影响提前介入工作机制的合法性。

此外，就《刑事诉讼法》第78条来看，提前介入工作是检察官承担在刑事诉讼中主导责任的重要途径和工作机制。既然检察机关提前介入是发挥检察官在刑事诉讼中主导责任的一种方式，那么检察机关提前介入后发挥的作用也应当主要是围绕调查取证以及为审判做准备。提前介入既然围绕调查取证，当然应当确保证据取得方式的合法性，检察机关在提前介入活动中对侦查活动进行监督是题中之意，二者之间并不矛盾。

（二）完善检察机关提前介入工作的具体举措

1.提前介入主体适用回避规则问题

《刑事诉讼法》关于回避情形有明确规定，提前介入检察官如果属于《刑事诉讼法》规定的回避情形就应当回避，毋庸置疑。在这种情况下，应当在检察机关提前介入后，由公安机关履行告知义务，依照相应的申请回避的程序申请提前介入检察官回避。提前介入后，检察官在后续诉讼程序中是否应当回避，我们认为无需回避，一是提前介入具有提高案件质量和效率的价值要求；二是提前介入实际是保证案件公正合法的重要途径；三是如前文所述，检察机关提前介入并不属于侦查活动的一部分，而是承担主导责任的重要方式，从法理上并没有达到《刑事诉讼法》所规定的需要回避的程度和必要性。

2.检察机关提前介入监察机关案件应以刑事诉讼活动为限

检察机关提前介入监察机关案件并不是行使法律监督权。首先，从词源上看，监督本意是对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果达到预定目标。监督权是一种主动作为的权力，但是检察机关提前介入监察机关案件程序处于被动启动状态。其次，2018修订的《检察院组织法》明确规定了检察机关的八项职权，其中涉及法律监督职能的职权有依照法律规定提起公益诉讼等，监察机关案件并不属于法律规定的检察机关进行法律监督的范围。再次，《监察法》第1条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”如果检察机关能够随时提前介入，那么就是造成一种监督权对抗另一种监督权的混乱。

《监察法》第4条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”提前介入制度正是互相配合与制约的重要机制，互相配合与制约是提前介入机制的基础，并且作为刑事诉讼活动承担主导责任的重要途径，应当以刑事诉讼活动为限。

3.明确检察机关提前介入主体及检察机关扩大提前介入案件范围

首先，需要明确提前介入的主体应当是检察机关内部承担刑事检察职能的部门。其次，应当扩大提前介入的案件范围，除重大、疑难、复杂案件外，案件承办检察官认为其他有必要提前介入的案件也可以提前介入。再次，应当赋予案件承办检察官决定提前介入的权力，确保提前介入的有效性、针对性和专业性。“捕诉合一”之后，对案件承办检察官要求提高，检察官承担了更重的义务，自然也应当赋予其更加深入了解案情、增进案件事实和证据判断的能力。并且从J区“捕诉合一”后，提前介入案件量的增加以及提前介入工作深入、实质化情况，以及提前介入案件类型更加集中并更有针对性的情况来看，案件承办检察官有提前介入的客观需要。最后，检察官的办案精力有限，从“捕诉合一”前后提前介入的案件占比来看，检察机关应当在日常工作中加强对危害公共安全案件、破坏社会主义市场经济案件等案件以及“捕诉合一”前后的30余项罪名案件的一般指引。

4.明确检察机关在提前介入的作用发挥

首先，关于提前介入的监督与检察前诉讼监督的关系问题。既然检察机关提前介入是发挥检察官在刑事诉讼中的主导责任的一种方式，那么检察机关提前介入后发挥的作用也应当主要是围绕调查取证以及为审判做准备。证据的合法性是其基本特征，当然应当确保证据取得方式的合法性，检察机关在提前介入活动中对侦查活动进行监督是题中之意。同时对于提前介入后的案件，第二检察部仍然有监督的权力，并且应当着重加强对这一类案件的监督。其次，从各地对提前介入工作机制构建来看，可以通过会签文件，一方面完善检察机关提前介入监委案件以及公安机关侦查案件的相关机制；另一方面可以在公安机关设置专职联络员加强日常联络，如湖南岳阳市院与市公安局建立侦审指导办公室，规范和引导侦查取证，研究法律适用问题。最后，可以通过发布一类案件的一般侦查提纲或者补侦提纲等，加强取证引导。