世界秩序演变中的欧盟一体化前景

金玲

【关键词】欧盟  疫情  一体化   “主权欧洲”    【中图分类号】D814.1    【文献标识码】A

自2008年金融危機以来，欧洲一体化一直处于危机应对模式，从乌克兰危机到恐怖主义袭击，从难民危机到英国脱欧，欧盟在多重危机中艰难前行。2019年欧盟新机构成立，面对中美博弈，踌躇满志宣布其“地缘政治委员会”定位，意在推动实现欧洲主权。但是，突如其来的新冠肺炎疫情，对欧洲造成前所未有的打击。成千上万人失去生命，经济开始萎缩，社会治理模式面临考验。更重要的是，疫情再次暴露了欧盟固有的制度性缺陷和成员国之间的分歧，欧盟的合法性和价值受到质疑，一体化面临史上最严峻挑战，也走到了成败的关键路口。欧盟作为世界上重要的力量之一，其一体化前景对于演变中的世界秩序至关重要。客观认识和评估欧盟当前的危机应对及其影响，是理解欧盟未来发展前景的重要前提。

囿于制度性限制，欧盟应对疫情协调不力，但并未缺位

针对欧盟在应对疫情中的表现，有观点认为其严重缺位，成员国各行其是，乱象丛生。但是，分析欧盟的应对举措，可以看出面对世纪疫情，囿于制度性限制，其在危机应对方面显得力不从心，但并未缺位。理解欧盟，需要避免将其与主权国家的统筹和协调能力进行对比。

面对疫情，欧盟曾一度懈怠，并持旁观者心态，准备不足，27个成员国无一幸免。意大利、西班牙更是出现严重的医疗资源挤兑情况，出现前所未有的公共卫生安全危机和经济社会危机。可以说，在疫情早期，欧盟及其成员国均持观望心态，认为疫情不会蔓延至欧洲。同时，对自身的医疗能力又过度自信，面对疫情蔓延严重准备不足。2020年1月24日当法国报告三起新冠肺炎死亡案例时，欧盟疾病预防与控制中心自信满满，表示欧洲有充分准备应对疫情。此后，又表示欧洲有充分的检测能力。成为暴发中心后，欧盟危机管理委员表示：“或许没有人预料到如此大规模的疫情会在欧洲发生。”冯德莱恩也为此曾公开道歉表示：“事实上没有人为这场疫情做好准备。”

成员国各行其是，欧盟协调不力。2013年10月欧盟通过《严重跨境卫生威胁决议》，旨在帮助成员国评估风险，分享经验，加强协调，实现卫生安全。2001年出台并在此后多次升级的《民事保护机制》赋予成员国寻求相互支持。此外，欧盟还有针对紧急情况在最高层面一体化的政治危机应对机制。上述机制在疫情早期基本处于失灵状态。欧盟机构对成员国医疗资源储备情况不知情，甚至成员国自身也未完全掌握。意大利在激活民事保护机制寻求医疗物资支持时，竟无人响应。欧盟领导人虽举行视频峰会，协调政策，但随后在关闭边境等问题上仍各行其是。不仅如此，面对疫情，各国自危，发出一系列混乱信号，继法国单方面宣布征用口罩并对消毒液实施价格管控后，德国禁止医疗物资出口，甚至出现相互截留医疗物资的闹剧。至此，欧盟单一市场，共同边境政策在疫情冲击下“名存实亡”。

尽管如此，欧盟也并未缺位。在大流行初期，欧盟采取协调措施，合作撤侨。当德国和法国对医疗设备实施出口禁令时，欧盟利用其在单一市场上的权能，推动禁令解除。当成员国封锁边境，欧盟出台边境管理措施指导方针，最终宣布实施30天的共同边境封闭，并建立防疫物资和人员的“绿色通道”。除此之外，在“救助欧盟”（RescEU）的倡议下，欧盟直接向成员国的卫生系统提供支持，并启动联合医疗物资联合采购倡议，建设医疗设备共用战略储备库。

经济层面，与处理欧元区债务危机相比，欧盟行动更加迅速。欧央行在短暂的犹豫之后，迅速宣布在职权范围内采取任何必要行动，并宣布了总额高达7500亿欧元的紧急购债计划。欧盟委员会第一时间放松了一系列财政规则和补贴规则，赋予成员国更多的财政空间应对疫情。尽管分歧重重，欧盟成员国财长也最终达成协议，为应对欧洲新冠肺炎疫情实施总额为5400亿欧元的大规模救助计划，应对疫情带来的经济和社会冲击。更为突破性的进展是，7月21日欧盟在长达92小时谈判后，最终就7500亿欧元的复苏基金达成共识，是其历史上成员国第一次就联合发债达成协议，释放出团结应对危机的积极信号。

欧盟治理体系的深层悖论被系统性挑战放大，引发公信力和合法性危机

作为高度一体化的组织，欧盟成员国利益彼此间深度依赖。统一的大市场、共同的货币以及申根范围内人员的自由流动，使得任何危机都具有系统性特征，需要欧盟层面共同应对。但是，欧盟治理体系的深层悖论是其治理权能分裂。作为主权国家联合体，其只能在成员国赋权的领域采取行动，在其未享有权能的领域，政府间机制是主要的治理方式。这时，欧盟面临的治理现实就是挑战的无边界性与政治和社会边界之间的冲突。在边界之内，不同的利益、价值和政治因素所起的作用，经常远比应对危机本身更重要。结果，当系统性挑战到来时，欧盟陷入治理困境，从而引发公信力和合法性危机。

欧盟的历次危机都不同程度暴露欧盟的治理缺陷。债务危机发生时，欧盟层面缺乏危机应对机制，除了条约规定“不救助原则”的制度性束缚外，欧盟有限的预算资源也难有作为。“政府间方式”成为应对危机的主导性方式，各国基于自身的观念和利益分歧以及国内政治的束缚，造成危机不断延宕。难民危机下，一体化尤其是申根区人员的自由流动，使移民问题显著具有超越主权和边界的特性，需要欧盟层面应对，但在难民问题日益与安全威胁以及身份认同相互关联的背景下，成员国基于主权敏感性，日益采取不妥协的立场，导致难民分配方案久拖不决，危机最终演变为全面的政治、社会和安全危机，并成为英国脱欧的关键驱动性因素之一。