分合之间：俄罗斯行政诉讼的立法演变

摘 要：如果以行政争议的司法解决来理解行政诉讼，那么俄罗斯的行政诉讼制度经历了沙皇俄国、苏联和俄罗斯联邦三个阶段。历史上，俄罗斯一直是通过民事诉讼程序来审理行政争议，而缺乏一部真正的行政诉讼法。经过漫长的等待，2015年3月8日俄罗斯联邦行政诉讼程序法典在争议声中开始生效，此后又在争议中历经多次修改。但法典的多次、大量修改，以及法典在修改内容上的特征，都不能就此表明法典本身存在问题，而只是表明，俄罗斯行政诉讼在这段时期内的发展轨迹与方向，即在国家司法制度改革的大背景下，与民事诉讼、仲裁程序的协调统一。

关键词：俄罗斯;行政诉讼;司法改革

作者简介：温恒国，黑龙江大学法学院副教授（哈尔滨150080）

DOI编码：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.012

俄罗斯行政诉讼制度命运多舛，直到2015年，俄罗斯历史上的第一部行政诉讼程序法典才颁行于世。在出台前，围绕法典制定的必要性及其内容，有许多针锋相对的争论。即使在法典出台后，争议也不曾停止，而且随着法典的多次修改，又产生了更多新的争议点。

一、201 5年之前的立法进程

俄罗斯行政诉讼的历史开始于何时，这在俄罗斯也是一个有争议的问题。问题的根源在于俄罗斯法学界对于如何界定行政诉讼存在争议。如果以一部行政诉讼法律或法典为标志，那么2015年3月8日出台的《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》就是开端;如果公民对国家官吏行为的异议都算作是行政诉讼，那么“在古罗斯时期，申诉程序就随着公权力机关的建立和官僚阶层的出现而一同建立，从历史文献中我们可以明确获知，在整个这段时期，根据申诉人的地位和被申诉行为，对政权不公正的决定，都可以直接向大公、军事长官和贵族提出申诉”。①但如果按照中国法学界的一般理解——行政诉讼就是行政纠纷的司法解决，那么，俄罗斯行政诉讼就肇始于1864年的司法改革。因为在1864年司法改革令颁布前，公职人员错误行为给私人造成的损害，按非司法程序补偿。改革后，根据民事诉讼法第1316条，行政机构公职人员因玩忽职守、草率或迟缓造成的损害，按照民事诉讼程序求得赔偿。①在此之后，俄罗斯曾经试图建立独立的行政法院系统和独立的行政诉讼法，但1906年斯托雷平的改革未能付诸实践，1917年临时政府制定的《行政案件法院条例》也因为十月革命的爆发而未能得到实施。

有学者将苏联时期行政争议的解决途径分为四个阶段：第一阶段（1918-1924），由准司法机构审理;第二阶段（1924-1937），通过行政程序审理;第三阶段（1937-1961），普通法院逐步获得对行政行为的审查权;第四阶段（1961-1993），普通法院对行政的司法审查权日渐扩大。②其中，“1937年4月11日的苏联中央执行委员会和人民委员会决定，第一次规定了税收中发生的公民与合作社权利保障案件的司法（诉讼）审理与裁决程序”，③这只是行政争议司法解决的开端和个例，在整个苏联时期，行政争议主要还是通过行政系统内的上下级关系来解决。1964年的苏联民事诉讼法的第二编虽然规定了“行政法律关系案件的审理程序”，但只限于三种行政案件：对选举名单错误的申诉案件、对行政机关行为的申诉案件和向公民追缴税费欠款的案件。苏联民事诉讼法典继承了沙皇俄国时期以民事诉讼程序审理行政案件的传统，但受案范围比较狭窄，还包括了“官告民”性质的行政案件，但这类案件因为没有争议，因此是否能算作诉讼存在争论。虽然1977年苏联宪法第58条规定“苏联公民有对公职人员、国家机关和社会机关的行为提出控告的权利。控告应按照法律规定的程序和期限予以审理。对公职人员违犯法律、擅越权限、损害公民权利的行为，可根据法律规定的程序向法院提出控告”。但实际上，直到1987年苏联制定《对公职人员损害公民权利的非法行为向法院起诉的程序法》，才算是真正放开了对公民提起行政诉讼的限制，“在这部法律之前，公民只有在专门文件规定的情形下才能向法院起诉”。③

苏联解体以后，政局动荡，在国家与社会秩序遭到严重破坏的情况下，公民权利保障问题变得日益迫切。1993年4月27日，联邦法律《关于对侵犯公民权利与自由的行为与决定向法院的起诉法》开始生效，这部法律取消了之前苏联法律规定的诉前行政申诉程序的限制，公民权利的司法保障得到进一步发展。1993年12月12日，俄罗斯联邦宪法经全民公决通过，其中第118条规定，“司法权通过宪法、民法、行政法和刑事诉讼程序来实现”。这是在宪法层面对行政诉讼作出明确规定，但事实上，在之后的20多年里，俄罗斯一直没有专门的行政诉讼制度，而是通过民事诉讼程序和仲裁程序对行政案件进行审理。2002年7月24日俄罗斯联邦仲裁程序法典出臺，其中第三编规定了行政法律关系和其他公法关系案件的诉讼程序，具体包括请求撤销规范性法律文件，对国家机关、地方自治机关、其他机关和公职人员的非规范性法律文件、决定、行为（不作为）提出异议，行政违法案件和请求追缴义务性款项罚款四种案件的诉讼程序。2002年11月14日民事诉讼法典出台，其中第三编规定了公法关系案件的审理程序，但与仲裁程序法典不同之处在于，行政违法案件和请求追缴义务性款项和罚款并未包括在内，只规定了认定规范性法律文件完全或部分无效案件的审理程序和对国家权力机关、地方自治机关、公职人员、国家与自治地方公务员的决定、行为（不作为）提出异议案件的审理程序。另外，延续苏联民事诉讼法的传统，吸纳了保护公民选举权和参加全民公决权利的案件。尽管两部法典在程序上大同小异，但二者之间的管辖之争以及在受案范围、法院组织和具体程序细节上的差异，随着时间的推移日益纠缠不清。而后随着行政违法法典的出台，变得更加混乱和复杂。

俄罗斯在行政诉讼制度方面的追求目标，最初并非局限于出台一部行政诉讼法典，而是要建立一整套行政法院系统。2000年11月22日，《俄罗斯联邦行政法院法》草案通过杜马一读。但毫无疑问，这部法案面临多重困难。首先，这与宪法第126条和俄罗斯联邦普通法院法第4条存在冲突，当然，仲裁法院的建立同样没有宪法基础，可没有宪法条款作支撑，阻力肯定会更大。其次，现实条件也不支持这场浩大改革，为了实现司法独立，避免来自政府的干扰，最初的设计是要打破行政法院系统与行政区划间的对应关系，按照俄联邦最高法院的提议，将组建520家跨区行政法院。但这么做也会有一系列不太好的后果：一是行政法院会远离公民，给他们诉讼带来不便;二是会弱化地区法院的作用;三是需要对仲裁法院进行大规模改造;四是为此需要一大笔资金支出。①因为欠缺可行性，所以，在法案通过杜马一读之后，再无消息。

在《俄罗斯联邦行政法院法》提交杜马后不久，《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》草案的草拟工作就开始了。2002年，根据俄罗斯最高普通法院院长列别杰夫的命令，工作小组成立，准备法典草案。2003年3月，俄联邦总统参事会就完善司法问题，讨论了俄联邦行政诉讼程序法典草案问题。2006年12月29日，俄联邦最高法院版《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》草案，提交杜马。草案遭到了来自仲裁法院的强烈反对，当时最高仲裁法院的副院长明确表示，在两个法院系统明确管辖问题、统一诉讼程序规则之前，讨论这个问题为时尚早，虽然草案的想法是好的，但制定该法案，和在普通法院内建立行政法院系统一样，对于今时今日来说太超前了。②遗憾的是，最终该草案甚至都没能通过杜马的预先审查，未能进入一读程序。

二、俄联邦行政诉讼程序法典的制定与修改

俄罗斯行政诉讼制度的建立过程并未因第一次尝试的失败而沉寂太久。2012年12月，在普京总统在给联邦会议的咨文中提出制定行政诉讼程序法典的建议。2013年4月末，新版法典草案提交国家杜马审议;5月21日，通过一读，修改后交国家杜马宪法与国家组织委员会审查。2015年2月17日，国家杜马二读通过;2月20日，三读最终通过行政诉讼程序法典;2月25日，联邦委员会对联邦法律《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》表示赞同。3月8日，俄联邦总统普京签署法律。9月15日，除个别条款外，《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》开始生效。

俄罗斯行政诉讼程序法典在形式上，与世界其他国家的诉讼法没有太多不同，虽然在编章节的内容及其顺序安排上略有差异，但总体都规定了类似的条款。法典全文共同9编39章365条。

相比于中国行政诉讼法的规定，《俄罗斯联邦行政诉讼程序法典》比较有特点的规定主要有：

在调整对象方面，法典规定了三大类行政案件，一是对规范性法律文件的司法审查，二是对具体行政行为的审查，三是对申请颁发追缴义务性款项和罚款的法院令案件，同时排除了归宪法法院、仲裁法院和按其他诉讼程序审理的案件以及行政违法案件与追缴预算系统资金的案件。俄罗斯行政诉讼受理的案件不限于“民告官”，也包括“官告民”，因此也允许反诉。

在诉讼参加人方面，法典规定可以为维护他人利益、不特定人群利益而提起行政诉讼。

在代理人规定方面，法典规定行政诉讼的代理人必须是律师或者受过高等法律教育的人。

在证明责任方面，法典继承了民事诉讼的传统，规定原则上为谁主张谁举证，但在合法性争议问题上，证明责任由行政权一方承担。

在审级上，俄罗斯行政诉讼也实行两审终审制，但在上诉审之上，又规定有复核审程序和监督审程序。

在一审程序中，首先区分普通程序和简易程序（书面审理程序）两种，普通程序中又分为一般规定和特定类型案件的专门审理程序规定，其中国家赔偿就是其中一种特殊类型案件。此外比较新颖的规定主要还有：在传唤和通知送达方面，法典规定了可通过短信、电子邮箱进行，也规定了庭审中借助视频系统的审理方式;为了保障庭审中法院的权威性，法典还规定了5种诉讼强制措施，包括限制发言、警告与驱逐出庭、拘传、出庭保证和罚款。①

这部法典的出台得到了法学界、主要是行政法学者的高度赞扬。第一，它是宪法第118条规定的具体落实，是宪法要求的实现;第二，制定专门的行政诉讼法，符合世界标准，这是世界各国在对公职人员行使权力的司法审理中确立的一项规律;第三，行政诉讼对于国家和社会的作用与实践意义得到加强，以此为基础，可以促进行政立法、行政诉讼以及整个行政法的发展;第四，它改变了以民事诉讼程序审理行政案件这种逻辑上的错位关系，能为公民与组织权利、自由和合法利益提供更有效的保障。②

当然，反对意见也不少。在不到两年的时间里就出台一部法典，从时间上来看.显得确实比较仓促。杜马议员古德科夫就曾经表示，希望能推迟法典的制定，因为文本体量大而且复杂，但留给议员们研究的时间却很少。③随着2013年末联邦最高仲裁法院并入联邦最高普通法院，这一次仲裁法院系统对新法典的出台保持沉默。行政法院法未与行政诉讼程序法典一并获得通过、法典明确排除行政违法案件以及一些具体规定，也让很多学者失望。但最大的反对意见来自民事诉讼学界，他们直接认为出台这部法典缺乏必要性。有學者从行政诉讼与民事诉讼的亲合性出发，表示：“首先，行政及其他公法关系的审理程序正是在民事诉讼中诞生的，其次，自2002年起行政诉讼程序穿着民事诉讼、仲裁程序的外衣也并不显得局促;再次，行政诉讼程序法典不过是从民事诉讼法典扒出来的一点点残羹冷炙”。④有人还专门进行过统计，发现法典中有大约70%的规范，在俄罗斯立法中已经存在。⑤更有学者表示，同民事诉讼程序法典相比，行政诉讼程序法典对公民的保障不是更多了，而是更少了。⑥

似乎是为了验证这些批评意见，行政诉讼程序法典自出台以后，经历了多次修改，截至2019年7月26日第197号联邦修正法案，法典共进行了22次修改。除第3编第18章“留状不审裁定”和第9编“结束条款”外，其他编章全都进行了修改，有些条款还被修改了2次。而第18章和第9编之所以能够幸免，也在于它们项下的条款数量太少，第18章包含2条，而第9编只包括1章1条，即第39章第365条“本法典的生效程序”。如果以条为单位进行统计，法典全文共有214条作了相应修改，占整个法典的53.10%，其中新增4章39条201款7项，废除15款8项，改279款。

三、法典修改的特征分析

但如果仅凭修改次数和所涉及条款的数量就断定，俄罗斯的行政诉讼程序法典制定草率，内容粗陋，恐怕也不正确。而且，在同一时期，2002年出台的俄罗斯联邦仲裁程序法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改21次;同样于2002年出台的民事诉讼法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改20次;而2001年12月12日出台的俄罗斯联邦刑事诉讼法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改43次。

立法连动性，目前来看是最具可借鉴性的措施。对于像我国这样一个非判例法国家，立法的统一与协调具有更重要的地位。而且，立法连动不仅能够解决全国人大立法统一的问题，甚至可以扩展到人大立法与行政立法、中央立法与地方立法的全面协调。立法连动，当然给草案拟订者带来了更大的工作量和更高的难度，但随着法律数据库建设的发展和电子计算能力的提升，特别是大数据的广泛应用，将能够更容易识别出不同法律之间潜在的关联和冲突，让这一难题解决起来变得更加容易。好处似乎唾手可得，但立法者的困难不仅在于文本。随着立法利害關联方的增加，立法草案需要协商的部门、涉及的利益人群范围也将会增加，立法草案的提出和通过都将会面临更大的难度，从而对在很多方面对我国的人大制度带来挑战。

每个国家法律制度的产生与发展都有其外在条件与内在逻辑的限制，未必同样适合于另一国家，不能奢望域外法律经验能够立竿见影解决本国的制度问题，即使那些乍看起来可以拿来就用的举措，也需要谨慎权衡，小心试错。即便我国借鉴了他国的经验、同样的办法，随着时间的推移和条件的变化，也可能在将来成长为完全不同的面貌。域外法学研究更大意义在于开拓我们的视野，促进对本国制度的反思，进而让我们明白在我们的规划与设计之外，其实存在着更多的可能性。

结语

俄罗斯行政法争议的司法解决的趋势，一直在专门的行政诉讼与统一的民事诉讼形式间，处于分分合合的变动之中。沙皇俄国时期，它在民事诉讼程序中诞生;在十月革命前夕，行政诉讼作出过不成功的独立尝试;进入苏联时期，大部分时间采用行政途径解决行政争议，后期才逐步纳入民事诉讼程序下的司法审查;苏联解体后，2013年俄罗斯的行政诉讼终于得以脱离民事诉讼程序，独立出来，而随后的立法修改，又表现出行政诉讼与民事诉讼在规则上趋同大于相异的趋势，以至于民事诉讼法学者，在努力制定统一的民事诉讼法时，仍然想着把公法争议的诉讼程序再次收回。①这在一定程度上，暗合了国家司法改革的整体思路，但成功的概率可能不会太高，民事诉讼与仲裁程序的融合本身就面临诸多困难。另一种可能性，则是随着行政诉讼实践的增多，会促进行政实体法的发展，从而再反哺行政诉讼制度自身的成长，从受案范围到证据规则，进一步完善符合行政法特性的诉讼程序，最终证明自身独立存在的正当性。

①

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[责任编辑 李宏弢]

①有关法典的具体规定可参见《俄罗斯联邦行政诉讼法典》，黄道秀译，北京：商务印书馆，2016年，该译本为2016年6月2日第169号联邦法律对法典第五次修订后的版本。

② CM.IO.HC：rapllnOB.KorieKC ariMHHHCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa POCCHHCKOH QeriepauPIH

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③ A.KopH卫CI EovapOBa./lyMCKa，l orirI03HI王H.1ripaBHT KorieKC ariMHHPICTpaTHBHoro cyrionpOH3BOriCTBa.http：//www.vedomosti.ru/politic s/news/13359811/sud_bez_ogranichenij.

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⑤

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②

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① PLB.HaHOBa.Pa3BHTHe ariMPIHHCTpaTHBHoro cyrionpoH3BOric'rBa H ariMHHPICTpaTHBHOH IOCTHIIHH B POCCHPI.//I-lpaBO. >KypHan BMcⅢenⅢKOflbl aKOHOMHKH. 2016.M4. C.56.