地方政府环境治理绩效的经济分析——来自中国196个地级市的经验证据

付彩芳

（中共深圳市盐田区委党校，广东深圳518000）

改革开放以来，中国经济得到了快速发展，经济总量已多年稳居世界第二位。但这种以资本、劳动力等要素投入为主要特征的增长模式不仅难以为继，还产生了一系列严重的经济和社会问题。而环境污染问题便是其中的典型代表。2016年，原环境保护部发布的《2015中国环境状况公报》显示：全国338个地级以上城市中，265个城市环境空气质量超标，占78.4%；在2015年首批实施新环境空气质量标准的城市中，仅舟山、福州、厦门等11个城市的空气质量达标；全国338个地级以上城市的PM2.5平均浓度为50微克/立方米，达标城市比例仅为16.2%；六成监测点地下水水质较差或极差。可见，加快解决中国环境污染问题已刻不容缓，如何有效提升环境治理绩效已成为政府和经济学者关注的热点课题。

一、文献综述

目前，相关文献可分为以下两类：

（1）环境治理绩效的测算与分析。一是采用单一指标法。臧传琴和初帅［1］采用SO2排放量作为环境治理绩效的代理变量。杨钧［2］、何好俊和祝树金［3］分别采用DEA-Malquist指数进行度量，发现地区环境治理综合绩效呈下降态势；二是采用多指标综合评价法。祁毓等［4］将环境治理绩效划分为污染物排放、污染治理以及生态环境3个维度，并采用主成分分析法对其进行综合评价。李春瑜［5］基于PSR模型的主成分分析法，对全国31个省份2011—2013年间的大气环境治理绩效进行了实证分析，结果发现，大气环境治理绩效两极分化的不平衡状态比较明显，没有体现出综合治理和系统治理，且治理绩效近年来整体并无改善。张亚斌等［6］将环境治理绩效划分为工业碳排放和工业污染排放综合指数两部分，并利用2002—2010年间中国各省市工业面板数据进行了实证分析。

（2）环境治理绩效的影响因素分析。主要包括4类文献：①经济发展水平。徐志伟［7］以2001—2013年间中国30个省市工业产出数据为样本进行实证分析，结果表明产出增长会引起环境规制强度的增加。②产业结构。黄滢等［8］运用2003—2011年间的城市面板数据进行实证分析发现，当第二产业GDP占比低于5%时，第二产业比重越大，则环境政策强度越小。许正松和孔凡斌［9］发现工业增加值占GDP比重和重工业产值占工业总产值比重与环境污染综合指数之间具有显著的正相关关系，而第三产业比重的变化对环境污染的影响并不显著。③对外开放程度。余官胜［10］利用工业废水治理数据通过实证发现进口贸易会提高污染治理水平，而出口贸易和FDI则会降低污染治理水平。④政府行为。List和Gerking［11］、Sigman［12］通过对美国分权环境治理前后二氧化硫等多种污染物进行测度后发现，分权治理有利于环境质量的改善。徐现祥等［13］发现，如果官员在任期内能够保持良好的经济绩效，则会帮助其晋升和连任。在这种标准下，官员为了GDP的增长会不可避免地牺牲环境以追求经济增长。此外，还有学者考察了人口密度、地形、社会资本等因素对环境治理绩效的影响［14］。

综上分析，可以发现：①与单一指标相比，多指标综合评价更为全面准确，而且可以深入分析环境治理绩效的内部结构，应用程度更广；②尽管环境治理绩效的影响因素众多，但由于市场机制无法补偿和纠正经济部性，政府行为对环境治理绩效的影响更为显著。随着研究不断深入，部分学者意识到，官员对辖区环境污染的影响不仅仅由其所面对的激励决定。如果只从激励的框架下进行分析，难免把官员作为个体“同质”化了。越来越多的研究表明，官员的晋升路径、学历、任职年龄等个人因素都会对辖区内环境污染和治理产生一定的影响［15］。而且现有研究大多基于宏观层面，即在现有体制下研究官员行为对环境污染问题的影响，缺少从微观层面讨论由于官员不同的个人特征造成的行为差异对环境污染问题产生的不同影响。另外我们注意到，现有讨论官员特征对环境污染影响的文献对于官员自身特征的设置较为简单，并对一些关键变量缺少关注。那么，官员的具体特征究竟是如何影响城市环境治理绩效的？又产生了什么样的实际效果？这些效果又是否会因区域而发生显著变化？很显然，要想对这些问题做出准确回答，必须深入分析官员特征对城市环境治理绩效的影响。

二、计量模型与数据

（一）模型设定与变量说明

其中：ZLJXit表示城市环境治理绩效；α0为常数项；Leaderit表示官员可观测特征，包括官员年龄、性别、是否接受过党校教育等变量；Xit表示其他控制变量，包括城市发展水平、对外开放程度、产业结构等因素；φi和λt表示城市和时间层面上的固定效应；εit表示随机项。模型中各变量的具体说明如下。

1.被解释变量：城市环境治理绩效

基于环境治理绩效的全面性和准确性考虑，借鉴祁毓等［4］的做法，本文主要从污染物排放、污染治理以及生态环境3个角度进行合成，分别构造环境污染排放逆指数（WRPF）、环境污染治理指数（WRZL）和绿化指数（LH），其中环境污染排放逆指数由人均工业废水排放量、人均SO2排放量和人均工业烟尘排放量构成；环境污染治理指数则由工业废水排放达标率、工业SO2去除率、工业烟尘去除率、工业固体废弃物综合利用率、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率等6个二级指标构成；绿化指数则由城市建成区绿化覆盖率表示。本文进而根据上述指数采用主成分方法测算环境治理绩效指数。首先对各项二级指标分别作标准化处理，然后逐级采用主成分分析方法为各个二级指标赋予相应的权重，分别得到污染排放逆指数（进行倒数化处理）、污染处理指数和绿化指数，最后再次采用主成分方法为上述3个指数赋予相应的权重，最终得到环境治理绩效指数，具体的指数值见表1。

表1报告了城市环境治理绩效的测算结果。从表1中可以看出，2003—2010年间全国城市环境治理绩效指数呈不断上升趋势，由2003年的0.4564上升为2010年的0.5757，年均值为0.5084。其中，污染治理指数、绿化指数与环境治理绩效指数的变化趋势保持一致，均呈显著上升态势。而污染排放逆指数则从2003年的0.4832下降至2007年的0.3971，之后出现明显的波动特征，最终变为2010年的0.4578，总体呈现一定的下降趋势。

鉴于中国区域广阔，空间异质性显著，本文进一步将169个城市划分为东部（73个地级市）中部（72个地级市）和西部（51个地级市）3个区域进行考察。图1报告了分区域考察结果。从图中可以看出，东部、中部和西部城市的环境治理绩效总体均呈显著的上升趋势，并且东部城市环境治理绩效依次高于中部和西部，但3个地区环境治理绩效之间的差距在不断缩小。

表1 城市环境治理绩效

图1 东部、中西部地区城市环境治理绩效

2.核心解释变量：官员特征

地方官员对中国地方经济增长具有重要影响，而作为城市“一把手”的市委书记的角色尤为关键。所以，本文主要关注地级城市市委书记的以下具体特征：①年龄（age），采用当年减去出生年份进计算；②性别（gender）。如果该市市委书记为男性，则该值为1，否则为0；③是否本地任职（bdrz），如果市委书记籍贯与任职地为同一省份，则该值为1，否则为0；④是否具有较高学历（jgxl），如果市委书记具有研究生及以上学历，则该值为1，否则为0；⑤是否接受过党校教育（dxjy），如果该市市委书记接受过党校教育，则该值为1，否则为0；⑥是否是经济师（jjs），如果该市市委书记为经济师，则该值为1，否则为0；⑦是否是工程师（gcs），如果该市市委书记是工程师，则该值为1，否则为0；⑧任职年限（rznx）。对于在一年中上半年上任的，我们将该年记为该市委书记在该城市任职的第一年；对于在一年中下半年上任的，我们将下一年记为该市委书记在该城市任职的第一年；⑨是否有基层工作经历（jcgz），如果该市市委书记具有秘书长副秘书长、办公室主任、助理工作经历，该值为1，否则为0；⑩是否是经管类专业（rszy），如果该市委书记为经管类专业（本科、研究生或博士所读专业）毕业，该值为1，否则为0。

3.控制变量

为防止遗漏重要的解释变量，造成实证结果的偏误和不稳健，本文借鉴蔡昉等［16］的做法，分别加入以下控制变量：①城市发展水平（pgdp），采用城市人均GDP的对数值进行表示；②产业结构（cyjg），采用第二产业占GDP比值表示；③对外开放程度（open），采用FDI占GDP的比重来表示。

（二）数据来源与统计性描述

本文详细匹配了当年市委书记官员信息与城市经济社会发展数据。其中，环境治理绩效所需的基础数据、城市FDI、第二产业占比、人均GDP等数据来源于历年《中国城市统计年鉴》。城市市委书记个人特征数据来源于陈硕［17］，该数据库涵盖了全国27个省（及自治区）333个地级市（及副省级城市、自治州和地区）2000—2010年间989位党委书记的个人信息。数据类型为市-年平衡面板，包括3663个市-年—党委书记观察值（缺失642个观察值信息，实有3021个观察值）。由于该数据库存在一些数据错误，本文最终以2003—2010年间中国25个省份的196个地级城市为样本。

表2报告了主要变量的描述性统计结果。总体来看，各城市环境治理绩效之间的差距较大，最大值为3.2，而最小值仅为0.209；污染排放逆指数也存在同样特征，最大值达到13.38，而最小值仅为0.0225；各城市绿化指数相差不大，平均值为0.352；市委书记平均年龄为51.815岁，低于中央规定的法定退休年龄；男性市委书记占比达到97.1%；在本地任职的市委书记人数占比较高，达到0.665，接近2/3；具有研究生及以上学历的市委书记人数超过70%（0.705）；接受过党校教育的市委书记未超过总人数一半（0.435）；具有经济师或者有工程师职称的人数相差不大，均在0.05左右；任职年限均值不大于3年，说明市委书记变动比较频繁；近一半的市委书记具有基层工作经验；78.1%的市委书记具有经管类专业背景。

表2 主要变量统计性描述

三、实证结果及分析

（一）总样本回归结果

本文根据模型设定进行回归分析，表3报告了官员特征对城市环境治理绩效影响的实证回归结果。其中，列（1）为仅考虑官员年龄、任职年限等官员特征的回归结果，列（2）～列（4）为依次加入城市发展水平、产业结构、对外开放程度后的回归结果。

表3 总样本回归结果

所有方程中官员年龄对城市环境治理绩效的影响系数均为负值，并且通过了10%的显著性检验，表明官员年龄的增加不利于城市环境治理绩效的改善；是否本地任职、是否接受过党校教育、是否是工程师、是否有团委工作经历对城市环境治理绩效的影响系数均显著为正，且至少通过了10%的显著性检验。可能的解释如下。

（1）年龄越大的官员，其向上晋升的动力越弱，晋升压力也越小。此时，官员对于政绩的渴求便会不断降低。而治理环境本身面临着较大的阻力。因此，年长的官员为求得“平稳退休”或者因为能力所限，通常会抱着“多一事不如少一事”的心态，甚至有些官员为了退休之后的生活更为安逸，会通过放松甚至准许污染企业的生产运营从而获取灰色收入。因此，与年龄较小的官员相比，他们对污染排放的控制和污染物的治理表现不佳。

（2）当官员在本省任职时，官员通常会考虑政府决策对其家乡环境的影响。因此，在本地任职的官员进行环境治理的意愿和决心更强，环境治理绩效的提升也会更大。

（3）接受过党校教育的官员，对于党的环保方面的方针路线理解更为准确，自身行为更为规范。因此，这些官员在任期内对环境污染的控制和污染治理的投资会更多，从而环境治理意愿和绩效都会更高。

（4）是否是工程师可以衡量个人是否具有工程系统操作、设计、管理、评估能力，也体现了一定的科学素养。当官员具有工程师职称时，意味着官员对工程建设和管理的理解更为全面和准确。而这些都可以为官员进行环境治理提供必要的专业知识支撑，从而更有助于官员进行污染治理。此外，在控制变量中，城市发展水平对城市环境治理绩效产生显著的正向影响，而产业结构和对外开放程度的影响则显著为负。

（二）环境治理绩效分指标回归结果

进一步，为深入分析官员特征影响环境治理绩效的具体途径，本文实证研究了官员特征对具体的各项环境污染指标的影响。表4报告了官员特征对污染排逆指数、污染治理指数和绿化指数的回归结果。

列（1）的回归结果显示，是否接受过党校教育、是否是工程师、任职年限均对污染排放逆指数产生了显著的正向影响。列（2）的回归结果则显示，只有官员学历、是否是工程师对污染治理指数具有显著影响，但前者影响系数为正，后者则为负值，其他特征并无产生显著影响。列（3）的回归结果显示，官员年龄、学历均对绿化指数产生显著的负向影响，是否本地任职、任职年限则产生显著的正向影响，其他官员特征的影响并不显著。

表4 环境治理绩效分指标回归

（三）分区域回归结果

此外，本文也进而研究了官员特征影响环境治理绩效可能存在的区域异质性，即对于不同地区而言，官员特征对环境治理影响的差异性。表5分别报告了东中西3个区域的回归结果。

列（1）的回归结果显示，在东部城市，是否具有较高学历和是否接受过党校教育对污染排放逆指数产生了显著的正向影响，表明具有较高学历或接受过党校教育的官员更有利于环境治理。列（2）的回归结果显示，在中部地区的城市，性别、是否本地任职、是否接受过党校教育、是否是工程师、是否是经济师对环境治理绩效均具有显著的正向影响，而是否具有较高学历和是否有基层工作则产生了显著的负向影响。列（3）的回归结果则显示，在西部城市中，官员年龄产生了显著的负向影响，而是否是工程师和是否具有基层工作经历则具有正向影响。可见，官员特征对城市环境绩效的影响存在显著的区域异质性。

表5 分区域回归结果

四、结论与对策建议

本文基于2003—2010年间全国25个省份196个地级市为样本，实证检验了官员特征对城市环境治理绩效的影响，得出以下主要结论。

（1）考察期内全国城市环境治理绩效指数呈不断上升趋势，从2003年的0.4564上升为2010年的0.5757，年均值为0.5084。其中，东部城市环境治理绩效依次高于中部和西部，但3个地区环境治理绩效之间的差距在不断缩小。

（2）在总样本回归结果中，官员年龄对城市环境治理绩效的影响系数均为负值，并且通过了10%的显著性检验，这表明官员年龄的增加不利于城市环境治理绩效的改善；而是否本地任职、是否接受过党校教育、是否是工程师对城市环境治理绩效的影响系数均显著为正，且至少通过了10%的显著性检验，这表明地方官员的这些特征可以有助于城市环境改善。

（3）是否接受过党校教育、是否是工程师、任职年限均对污染排放逆指数产生了显著的正向影响；官员学历、是否是工程师对污染治理指数具有显著影响，但前者影响系数为正，后者则为负值；官员年龄、学历均对绿化指数产生显著的负向影响，是否本地任职、任职年限则会产生显著的正向影响。

（4）官员特征对城市环境绩效的影响存在显著的区域异质性。其中，在东部地区，是否具有较高学历和是否接受过党校教育均对污染排放逆指数产生了显著的正向影响，表明具有较高学历或接受过党校教育的官员更注重于环境治理。在中部地区，性别、是否本地任职、是否接受过党校教育、是否是工程师、是否是经济师对环境治理绩效均具有显著的正向影响，而是否具有较高学历和是否有基层工作则产生了显著地负向影响。在西部城市中，官员年龄产生了显著的负向影响，而是否是工程师和是否具有基层工作经历则具有正向影响。

鉴于地方政府在环境治理和改善中的重要作用，并结合上述研究结论，本文建议：①上一级政府在确定城市官员人选的时候，要综合考虑官员的个人特征，可以重点考虑那些接受过党校教育、在本省任职、有工程师职称的官员，具有这些特征的官员在接任地级市委书记后可能更能协调好经济增长与环境治理的关系，更有利于城市环境的改善；②在确定地级市官员人选时，还应考虑不同区域的差异性。例如，对于东部地区的城市，要应该考虑官员学历这一重要因素；对于西部地区的城市，应重点关注是否有基层工作经验这一特征，而对于中部地区的城市，则还应考虑那些具有经济师职称的官员。