我国分布式光伏电价补贴政策问题、趋势与影响

林文浩，李润镇

(南京邮电大学社会与人口学院，江苏南京210023)

一、 我国分布式光伏产业政策现状与困境

(一)我国光伏产业政策及装机量基本面

污染与排放所造成的环境问题不断加剧，阻碍了我国经济可持续发展与人民生活水平的进一步提高。 为突破能源与环境瓶颈，国家近年来大力推进可再生能源发展应用。 2012 年以来，我国出台了系列光伏电站装机上网的优惠政策，并积极采用价格杠杆手段对集中式与分布式光伏并网发电项目进行高额度、多层级的补贴，为我国整个光伏发展带来重大利好，使我国新增光伏装机容量长期位于世界之首。

随着我国光伏发电产业整体规模的不断扩大，国家针对光伏企业与光伏并网发电电价的补贴压力也在急剧增长，价格杠杆导致集中式与分布式光伏产业发展不均衡。 至2018年上半年，我国分布式光伏装机容量仅占总装机量的27.1%，两者发展显著不均衡。

图1 2014～2018 年我国光伏装机类型统计图

(二)光伏发电产业政策的欠补困境

鉴于集中式光伏电站对土地面积的需求，大部分集中式光伏电站建立在我国人烟稀少的西部荒漠地区等，其产出电能就地消纳能力弱，长距离输出造成严重的“弃光”现象。 而东部地区土地成本、并网设施建设费用较高，集中式光伏发电站并网发电仍需要大量依赖国家补贴才能保障自身生存与回收初期投入，至2020 年我国光伏补贴缺口已达600 亿元，这对资金密集型的光伏行业来说是无法忽视的挑战，国家正通过调整电价中的可再生能源补贴附加费以期在一定程度上延缓欠补问题。

二、 数据来源与研究方法

研究团队通过国家能源局数据公开系统，收集2014 ～2018 年我国光伏发展装机量数据，并对单位口径不一的统计数据进行换算；为研究分布式光伏年增长变化，使用总新增量减去集中式光伏电站新增装机容量以获得所需的分布式光伏数据。

三、 分布式光伏电价补贴政策调整与影响

(一)分布式光伏电价政策补贴“退坡加速”

为应对日益扩大的光伏补贴资金缺口，我国可再生能源电价附加2007 年为0.001 元/千瓦时，2012 年调整为0.015元/千瓦时，再到2016 年提高至0.019 元/千瓦时。 国家采取系列跟进的政策手段为新能源补贴资金不断“开源”。

2018 年5 月31 日，国家发改委发布《关于 2018 年光伏发电有关事项的通知》(行业内称作“531”新政)，再次修正了光伏发电价格政策；《通知》明确提出为促进光伏行业健康可持续发展，加快补贴退坡。 “531”新政一改光伏补贴自2015 年起“一年一度”退坡降补的“常态”，在2018 年度补贴相关政策文件颁布仅半年后，便再次发布补贴下调政策，并在后续补充发文中对不同装机项目申请时间补贴差异、光伏扶贫项目等价格区分细节做出了详尽规定。 研究团队整理自2013 年光伏补贴价格杠杆政策以来的光伏电站与分布式光伏补贴金额变化如下：

图2 2013～2018 年光伏行业补贴金额变化图

为了应对快速膨胀的集中式光伏电站装机量及不断积累的光伏电价补贴负担，国家自2016 年起对光伏电站补贴进行连续下调，降幅分别为7.14%、18.22%与15.38%，“531”新政中又进一步下调补贴，集中式光伏电站平均补贴累计降幅达37%；而分布式光伏市场则在2017 年进行反扑，实现装机容量的成倍增长。 相比应对集中式光伏并网装机量激增的政策滞后，国家发改委在2017 年末立即对2018 年分布式光伏补贴做出下降调整，除分布式光伏扶贫项目外，2018 年1 月1 起新增装机项目由0.42 元/千瓦时下调至 0.37 元/千瓦时，降幅达13.51%。 这是国家自2013 年政策调整以来，首次下调分布式光伏补贴价格，而在2018 年上半年分布式光伏依然增长强劲，在“531”新政价格调整时，分布式光伏补贴再降0.05 元/千瓦时，补贴降幅上升至15.62%，体现国家对光伏发电补贴额度进行“点刹”，其政策调整频率逐渐趋向密集。

(二)分布式光伏“平价上网”与去补贴的政策走向

2018 年9 月11 日，国家能源局下发《关于无需国家补贴光伏发电项目建设有关事项的函》(国能综函新能〔2018〕334号)，鼓励各地根据各自实际出台政策支持光伏产业发展，根据接网消纳条件和相关要求自行安排各类不需要国家补贴的光伏发电项目，明确表示对不需要国家补贴的项目，各地可按照国家有关可再生能源政策，结合电力市场化改革，在落实土地和电网接纳条件的前提下自行组织实施，这体现出国家在电网能够消纳地区推进分布式光伏的决心。 鉴于继续进行高额补贴不利于光伏平价上网与相关产业的可持续健康发展，国家希望通过推进无补贴光伏发电项目，倒逼光伏生产企业与光伏电站运营企业以及地方政府能够通过调整运营战略政策，优化地方政策规定，进一步降低新能源光伏发电的技术性成本与非技术性成本。

(三)价格杠杆影响下的集中式与分布式光伏装机量差异

我国集中式光伏电站新增装机容量在政策刺激之下持续以四位数增长(万瓦)，并且在2015 年新增装机达到1513万瓦的顶峰，而分布式光伏新增装机量在同期却仅仅是光伏电站的装机的十分之一，仅有139 万瓦，光伏增长结构不平衡。 在2013 年补贴政策的推动下，大量的资金流注入光伏产业进行光伏电站建设投资，补贴还促使部分光伏生产企业转变角色，通过行业生产补贴和发电上网的双重补贴获得更大的经济利益。 光伏装机增长点的转移，也能侧面反映行业形势的变化。 数据显示，2014 年到2016 年期间分布式光伏新增装机量不增反降，2015 年装机量相较于2014 年跌幅达30%以上。 而同期集中式光伏电站新增装机量则由2014 年的855 万瓦攀升至 2015 年的 1374 万瓦，增幅达到60.7%。这充分表现我国由政策补贴自上而下主导发展的光伏产业引发较为严重的发展不均衡，资本的介入造成集中式光伏电站建设速度超过预期规划。 非技术成本居高不下延缓了光伏平价上网时代的到来，省级、市县级补贴进一步刺激了增长，最终导致国家层面光伏发电补贴负担激增。

四、 分布式光伏产业补贴政策建议对策

(一)“去补贴”继续推进城市光伏建设，开放居民投资渠道

城市光伏个人投资往往面临产权纠纷，收益无法明晰，部分建筑物高层并网困难，白天居民楼光伏发电高峰与夜间用电高峰产生时间错位，导致发电消纳能力问题。 但城市的分布式光伏市场相较于长期持续推广的农村市场有着较大的应用潜力。 城市地区可由政府牵头，推进日间电力消纳能力强的企事业单位、政府机关部门节能改造，将分布式光伏与生产、生活基础设施充分结合，降低城市的“废光”能源比率。 同时，可以考虑面向市场、面向周边居民开放分布式光伏基础设施投资渠道，加强节能改造宣传，为居民提供收益有保障的绿色光伏能源理财产品，吸纳社会资金促使分布式光伏产业稳健增长。

(二)加大城市分布式光伏建设渠道，推进集体居民楼节能改造

分布式光伏在楼顶安装将对相关业主房屋产生的正外部性效益，有助于居民楼的节能减排和产生电能的就近及时消纳，降低了并网费用和电网负担，相较于集中式光伏电站更容易建造实施并加以推广。 政府可以通过居民自治组织展开分布式光伏建设的推广宣传活动，促使符合条件的城市居民参与到住房楼顶分布式光伏的相关改造建设工程中。