探究21世纪第二个十年“唤醒北约”之路

【摘 要】 近日，北约的七十周年峰会应时召开，此次峰会的主旋律本应是“秀团结”、“找定位”，而领导人之间互相的公开攻击却频繁传递出不和谐声音。实际上进入21世纪的第二个十年以来，在崭新的国际现实压力下，北约成员国以布拉格峰会为起点，不断找寻共同防务的机制运作及集体安全认同的正确方向。然而受美国态度、欧盟内部防务能力差别与一体化认同分歧等因素影响，北约框架内的美欧防务再平衡将是一个漫长的探索过程。笔者认为，当前欧美分歧的背景下，由来已久的欧洲“战略自治”构想被持续关注。可以预见，北约体制下，欧洲各国将减轻对美依赖并加强其防务框架的外向性联系与军事外的全球问题关注度。

【关键词】 北大西洋公约 集体安全机制 欧洲安全与防务认同 欧洲安全架构

引 言

近日，法国总统马克龙在接受《经济学人》采访时因表示“北约已经面临‘脑死亡”的说法受到颇多争议，而其在北约70周年峰会上与美国总统特朗普的辩论也使这一问题成为学界广泛关注的课题。实际上，在美国大选结束后，特朗普就最早公开攻击北约的“过时”。一个“过时”的“脑死亡”组织能否按照欧洲各国设想继续发挥作用？北约于欧洲各国防务政策到底意味着什么？互拖待变的欧美防务机制能否克服分歧？迈入20年代北约又会如何转型？北约转型的一系列问题将成为研究欧洲各国对中政策的重要课题。

一、从布拉格到伦敦转型之路

迈入21世纪的第二个十年，纵观历次北约峰会，在集体安全机制下其战略转型主要表现为以下几个方面：

第一，对“集体防御”的关注转为“集体安全”，强调实力建设。从实质上看，北大西洋公约作为军事联盟成立，它与其他军事联盟一样，存在的理由在于其成员的团结——共同完成无法独自进行之事以及集体可信的威慑力——攻击一个成员等于攻击联盟内所有成员。

为增强整体军事能力形成有效的战略威慑力，从10年布拉格峰会起，北约不仅调整改组了军事指挥系统，对成员国防务开支也提出了新要求。首先北约改组军事指挥结构，将欧洲盟军作战司令部改为盟军作战司令部，且下设若干分支机构负责指挥各项行动;其次将大西洋盟军司令部改為盟军转型司令部，专门负责策划和推进北约指挥体制转型、机构改革以及人员培训，由此北约军事指挥结构简化为战略、战区及战术三个层次;再次，北约成立了若干跨军种或跨军区联合部队司令部、临时性特遣任务司令部等，而且为了加强与其他组织合作，北约增设大量双边联络机构或联合指挥司令部;最后，针对防务开支问题，14年北约威尔士峰会再次明确要求各成员国要达到国民生产总值的2%的水准，甚至将4%的水准作为目标，集中力量共同致力于发展核心军事能力与常规武装力量。[1]

第二，积极建立多元化的合作或对话机制，北约不断深化以对话与合作作为主导的安全建构方向，以“新能力”和“新伙伴”应对“新威胁”。在世界范围内主动承担更多国际责任，更高程度、更大范围地建设与其他国家或组织的伙伴关系。如借助大国互动，应于大国一致原则加强与联合国职能兼容;借助独联体集体安全条约组织成员国与俄罗斯的分歧及其内部分歧，强化与集安组织成员国的各种形式动态接触，增强互动互信以减弱中欧地区国家于北约的对抗性;借助北约—俄罗斯理事会对话磋商平台，强化冲突预防机制，18年布鲁塞尔峰会直言愿意继续为政治对话“敞开大门”。

同时，承袭20世纪末华盛顿峰会的“战略概念”，在建立跨欧洲——大西洋区域新型合作与相互理解模式付诸了努力。一方面，“通过欧洲现有多边机制，包括欧盟、西欧联盟、欧安组织的相互作用而启动的统一与合作进程，”[2]基于支持既有的“欧洲安全与防务认同理念”与“欧洲安全与防务政策”等诸多合作或其他机制推出的认同理念，强调以共同价值观为联盟基石与政治纽带，旨在加强与欧洲其他机制增强理念认同及对话合作;另一方面，不再单纯强调欧洲安全秩序建构，而是强调欧洲——大西洋合作机制建构，全面推进北约框架内的美欧合作，强调美欧“不可替代的伙伴关系”。从这一点来讲，北约仍将安全、协商、威慑与防务、危机管控等列为维护区域安全的基本途径，但更强调与周边国家建立伙伴关系;虽重视自身的核心作用，但亦重视与欧盟、西欧联盟、欧安组织等展开合作。[3]

第三，当今国际局势下，非传统安全逐渐渗透到国家间政治领域，北约关注重点呈现出转向非传统安全领域的倾向。正如早年间西方研究学者分析：“虽然恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、失败国家等仍是北约面临的主要威胁，但网络攻击、能源安全和气候变化也将成为北约必须面对的新威胁。”[4]鉴于因阿布哈兹和南奥塞梯的独立所造成的与俄罗斯的紧张局势，北约10年5月及11月相继推出“2020年北约——保证安全;动态接触”的公开宣告与“积极接触、现代防御”的转型概念，特别是乌克兰危机后，北约将中东地区的动荡与俄罗斯对乌对欧战略政策定性为“混合威胁”，作出针对俄罗斯“混合威胁”的应对措施。2016年华沙峰会通过旨在抵御网络攻击的《网络防御公约》，将网络领域提升到与陆、海、空并列的第四大集体防御空间，[5]18年布鲁塞尔峰会更是宣布成立将成立多个反混合威胁支持小组，以敦促成员国提高网络防护建设的韧性且致力于为成员国提供安全援助。北约领导人特别强调了成员国共同面对各种安全威胁与挑战，“坚定地保持北约的有效性，使北约成为全球最成功的政治—军事联盟”。 [6]

第四，基于当今国际现实传统及非传统安全威胁的影响下，“危机应对”为路径谋求谋求成为全球性集体安全机制。“积极接触，现代防御”理念中将“混合威胁”视为主要的安全挑战，值得注意的是北约不仅对威胁的内涵作了极大程度的补充，还将威胁来源拓展到北约成员国领土外的国际或地区，并对自身军力投送能力要求提升至全球范围内物资输送。突破地理限制的主动干涉实际上更多地反映了北约内部美主欧从的战略特色，换句话说受美国单边主义思维影响，这一政策为美国干涉世界更多其他国家及地区事务提供合法性的支持和军事上的便利。笔者注意到乌克兰危机后，北约致力于全球安全的军事建构的野心不仅局限在理论层面，而且更多的投诸实践。例如2016年2月北约成员国国防部长宣布组建一支主要部署在中东欧地区的多国部队，以增强北约的防御和威慑能力。[7]

二、西方世界的迷茫——防务认同分裂与现实分歧

自上世纪90年代冷战结束起，关于北约是否应该继续存在的议题一直争议不断。从国际现实来看，失去了军事同盟的绝对威胁力量，北约持续试图通过战略转型来凝聚西方国家安全防务认同。但同时笔者认识到，上述战略设想存在诸多弊病，如：并未摆脱单边主义思维的制约致使其在职能实践中存在严重错位;同时以对话合作之名掩藏竞争对抗思维导致矛盾激化与大国间紧张局势;着眼与军事安全领域忽视各国之间政治、经济、文化等领域的互动。笔者主要将其内部分歧总结为以下几点：

一是失去绝对威胁，成员国关切方向呈复杂且特殊性。美国作为北约的主导力量，将俄罗斯、中国视为战略竞争对手。特朗普政府长时间来宣扬“俄罗斯威胁论”加剧欧洲国家的担忧甚至恐惧，以此为借口强调责任分担，进行“讹诈式”军火销售。在北约伦敦峰会展开之前，美国也不遗余力地炮制“中国威胁论”，提醒欧洲各国5G建设问题上中国的危险性和目的性，煽动峰会正式承认中国构成的挑战。正如北约前秘书长拉斯穆森指出：“在日益充满危险的世界中，美国的领导地位仍然必要，但欧洲内部两股分歧力量已然显现，分别是喜好与美国结成联盟的力量和意图创造替代美国的地缘政治选择力量。”[8]

二是防务开支的现实分歧。笔者注意到，特朗普几乎在每一个与盟友会晤的重要场合都要提到军费问题，可见如何尽快实现成员国防务开支目标是美国方面目前最关心的议题。2015年度，欧洲盟国整体防务开支较于14年增长了3.96%，而在16年这一数字回落到0.47%。[9]值得注意的是，盟国军费开支并不与军事能力直接相关，截止2017年，只有美国、希腊、爱沙尼亚、英国、罗马尼亚和波兰六个国家防务预算达到2%的目标要求，同时仅有13个国家达到防务开支20%用于装备购置及研发的要求。[10]

三是防务认同观念的分裂。随着北约近年来的东扩进程，成员国防务认同的差异和复杂化使得在联盟建成之初将欧洲与大西洋两岸凝聚起来的民主、法治和自由的共同价值观受到越来越多的质疑和认同分裂。这种认同分裂也在现实中被实践，导致北约的军事实践错位。在特朗普宣布已經击败伊斯兰国自行从叙利亚撤军后，另外一个盟国土耳其却迅速出兵攻击了美国曾经的盟友——库尔德武装。尽管如此，土耳其位于北约防线南段曾是冷战时期阻挡苏联自由进出地中海的重要一翼，具有十分重要的地缘战略意义。因而欧美成员国内部对此也存在分歧，笔者注意到，特朗普本人始终与谴责论调保持距离，也对土越境军事行动保持缄默。

三、永远的战略对手——东扩进程中来自俄罗斯的防务压力

乌克兰危机彻底改变了北约对俄的安全性认知，从布达佩斯峰会到威尔士峰会再到华沙峰会及伦敦峰会，北约在一系列会议公报中总在调整对俄思路，其中包括最大限度孤立、威慑防御并重同时试图对话等战略措施来重塑双方关系。但存在诸多矛盾与问题：

第一，北约东扩使其与俄罗斯对峙常态化，而东扩造成了成员国军事能力和防务水平差异，使欧洲内部对俄战略无法真正消除。尽管北约一直致力于东扩与战略转型，但始终未能就欧洲安全形成一种成熟、完整的思想方法与理论体系，这导致北约对俄安全战略一直处于对立或合作、排斥或融合的逻辑对立中无所适从。北约的东扩进程不断刺激俄罗斯的民族主义情绪，尤其是近年来为构建南翼防务线吸纳了西巴尔干国家加入联盟。跨越黑海和高加索山脉，从波罗的海到中亚的“弧形战略防御线”直接侵入了俄罗斯的中东欧利益圈。

第二，北约对俄战略不断遭受到后者迅速反制。在《2020年前俄罗斯国家安全战略》中，俄罗斯宣称：“北约提升军力、建立反导系统、在俄罗斯边境地带大力建设军事设施，这些措施必然会对俄罗斯国家安全产生不利影响，俄罗斯将与金砖国家组织、上合组织、亚太经合组织及二十国集团等拓展合作空间，重视发展与独联体、集安组织、欧亚经济联盟国家的关系，俄只能在平等基础上发展同北约关系，巩固欧洲-大西洋地区整体安全。”尽管有北约—俄罗斯理事会这样的对话磋商平台存在但真正的冲突预防机制尚不成熟，从现实结果来看北约的制裁并未达成迫使俄罗斯政策转变的目的，反而加剧俄罗斯抵触情绪，双方陷入螺旋上升的恶性冲突形态。

第三，北约对俄战略还受到欧洲内部安全环境及美国外交政策影响。一方面在当今欧洲国家，政治上民粹主义抬头、极右政治势力上台执政掌权;经济上发展乏力，经济现行负担大;大量移民带来社会矛盾激化、动荡不安及各类错综复杂的非传统安全问题频发。不可否认，这一系列旧安全秩序原则无法解决的问题的复杂性和不可预测性极大程度上限制了北约对俄战略的执行力度。另一方方面，特朗普上台后“美国优先”的对外政策也使欧美关系显得脆弱易碎，特朗普政府阴晴难定的暧昧态度和不按常理的外交政策促使北约不得不放缓与俄对抗烈度，采取更灵活、温和及迂回的政策态度。

四、挑战还是机遇——一个正在崛起的中国

19年伦敦峰会首次提及中国可见的快速发展，在联合声明中北约方面将其定位为“机遇与挑战”而非“威胁”，这一谨小慎微的措辞实际上反映了北约内部寻找对中国的共同立场作出的努力。据报道称，为庆祝北约成立70周年而举行的此次峰会还将批准一份内部报告，就北约应如何处理对华关系草拟一份行动计划。尽管秘书长斯图尔滕贝格反复强调，北约的新政策不在于创造一个新对手，而是“平衡地去分析、了解、应对中国带来的挑战”，但同时美国驻北约大使哈奇森也公开表达了“中国成为全球威胁”的言论。不难看出，北约对华立场也存在两方面分化：

一方面，在北约峰会美国炮制“中国威胁论”，将中国的发展战略定位成严重威胁。在特朗普政府公开发布的《美国国家安全报告》中俄罗斯与中国并列被定性成“战略竞争者”，而学术界对“修昔底德陷阱”的大肆渲染也助长了中美对抗竞争的舆论氛围。随着特朗普政府由反恐向大国竞争的全球战略重心转型，特别是中美贸易战以来，“印太战略”相关的政策实行也暴露了美国阻滞中国崛起、维持单极大国地位的野心。在大国竞争的背景下，许多欧洲国家跟随美国制造的舆论风向强调中国崛起的 “潜在风险”，掀起抵制中国的对抗思潮。

另一方面，由于对美国单边主义的反感以及欧洲国家对自主建立防务系统的战略需求，再加上对美国军费分担的疑虑，北约内部的分歧将许多欧洲国家推向了与中国的和平发展友好关系的建立。一些南欧和东欧国家表达出欢迎中国投资基础设施项目的意愿，德法等相对务实的传统大国也更注重中国发展带来的机遇，因而期待与中的友好互利关系发展。

如今的北约已经不是唯美国马首是瞻的战略决策模式，但美国因素对北约整体战略规划来说影响仍不可小觑，而此番北约峰会将对华问题摆在重要位置也说明其内部各成员国对中国发展威胁或机遇的不同分歧。对中国的讨论关注契合美国拉拢欧洲国家、遏制中国的战略意图，虚构威胁的行为也在某种程度上让北约看起来更有凝聚力。在可以预见的未来，对中国的关注将只增不减，国内也必须做好应对准备。

五、国际宪兵与职能错位

北约的转型进程中，对处理问题的全球视角、职能范围的全球化及关注重点的转移作出极大尝试与努力，也反映了其突破地域限制主导全球治理的野心。恐怖主义、跨国犯罪、气候变化及能源安全以及当前全球疫情扩散形势等非传统威胁对于每个建设发展中的国家都是亟待合作解决的难题，近年来以联合国及北约为主导的反恐联盟让世界看到了大国合作的力量，北约逐步实现了从防御性军事联盟向全球性的安全—政治联盟的转型，但同时以民主推广为口号的军事行动导致其在安全捍卫上频繁出现职能冲突。

事实证明，北约武力介入和强制干涉的危机预防战略给当事国造成沉重打击的同时，也使自身陷入防务困境。北约长期以来不得不面对的尴尬现实是，一方面声称北约无意充当世界警察和国际宪兵，但同时又表示，北约出兵不应有地域限制，应做好在世界任何地方采取快速行动的准备。现实却是其军事力量和资源配置与全球化目标存在巨大反差，一个地区组织难以应付全球风险。

结语：未来十年——欧洲的“战略自治”与美欧防务分治

从谋求区域稳定和国际安全角度，北约的政治安全逻辑及集体安全机制存在封闭性、进攻型和危险性，从而导致其自身发展过程中的矛盾与局促。“脑死亡”的论调是当前欧洲主要国家对美国及北约体制的不信任的重要表现，当下欧美分歧的背景下，由来已久的欧洲“战略自治”构想也被持续关注。北约在未来几年的发展过程中将会出现下述几种可能性：

第一，减轻对美依赖，德法将发挥更重要作用，欧洲“战略自治”需求加深，启动防务合作新机制可能性极大。17年11月，欧盟23国签署文件，正式建立欧盟防务“永久结构性合作（Permanent Structured Cooperation PESCO）”机制。PESCO机制的构想是自7月德国发布的国防白皮书起，基于《里斯本条约》及关于欧洲防务的各类倡议，由法德两国共同规划并取得其他欧洲国家支持从而正式启动。虽受英国脱欧影响，该机制因其更大的包容性在过去的两年间吸纳了新的欧盟国家，并成为欧盟正式启动的防务建设计划。这说明欧盟意识到欧洲防务一体化关切到自身安全利益，并且对美国的依赖不能真正实现防务均衡。由此可见北约作为欧洲安全的基石的政治地位正在被侵蚀，正如马克龙总统提出“欧洲军队”的设想，认为：“我们必须拥有一个自我防卫的欧洲，而不是依赖美国。”但就目前来看法国虽有抱负但无法真正负担庞大的军事开支;德国也不愿刺激美国更不愿耗费巨资;再加上面临与俄罗斯不可避免的地缘政治博弈欧洲相对独立的目标存在极大不确定性。

第二，美国要求盟国承担更多。在美国经济现行压力下，特朗普政府愈益迫切需要盟友在全球战略执行中承担更多责任。乌克兰危机中法德主导的“诺曼底模式”以及利比亚战争中“美国幕后”的决策，都是美国推动欧洲承担更多责任的结果。美国前防长罗伯特·盖茨曾直言：“美国政界很多热认为应该停止为那些不愿意投资的国家买单，因为后者是不合格的朋友” 美国希望盟友分担的不止包括军费投入，更多的还有对域外行动执行力的要求，从而利用北约的军事资产实现自身全球利益的维护。

第三，北约主导下的欧洲安全秩序建构需要更多外向联系。随着欧洲安全秩序建构的进一步深化，要真正实现欧洲的和平、繁荣，北约已不再局限于传统欧洲的地理疆界。就像北约副秘书长亚历山大·弗什堡（Alexander Vershbow）所强调的：“北約盟国采取更强大的防御并非全部答案，如果我们想要联盟安全，就必须使我们的邻居更稳定。当前的问题是它们并不稳定，我们必须对伙伴国投入更多，支持它们有能力更好地保卫自己，遏制极端势力，给它们所在的地区带来稳定。”可见，鉴于非传统安全越来越多的涉及到全球范围公域治理，北约对建立与其他区域组织伙伴关系的意愿将持续增强。

第四，对除军事领域外其他领域关注有所加强。因为欧洲安全秩序所涵盖的层面越来越多，成员国关切重点也更加复杂，所以需要北约在职能转型中不局限于军事领域，而是向交叉、符合的多层次方向发展。

第五，与联合国职能兼容趋势加强。随着北约关注范围的扩大，在域外军事行动方面由于联合国缺乏有效及时的管控力量，北约与联合国职能重合出现兼容取向，甚至国际社会对北约的职能偏向愈加明显。鉴于北约的意识色彩和地理限制，两者兼容存在巨大难度和隐患，但如果安理会能够对北约军事行动进行有效管控，北约在全球治理上将会发挥更重要的作用。

北约在未来的十年的政治与安全逻辑如何发展不是盟主美国或是其他成员国能指定的，在当下全球疫情的特殊性国际环境中，它实际上取决于美国全球战略变化、俄罗斯与欧美各国的战略博弈、不可预测的各类传统及非传统安全，中国的发展与崛起等等各种因素的互动联系。未来欧洲防务是否会由乱生治，与俄罗斯的政治博弈是否会导致地缘断层都是直接影响欧洲和平、繁荣的关键。需要强调的是，在可以预见的未来北约对中国的关注将只增不减，国内也必须进一步关注并做好应对准备。

【参考文献】

[1] 曾晨宇，许海云.冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色[J].国际展望，2018，3;119.

[2] “Study  on  NATO  Enlargement，”  September  3，  1995， https：//www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_24733.htm？selectedLocale=en.

[3] 曾晨宇，许海云.冷战结束后欧洲安全秩序建构中的北约角色[J].国际展望，2018，3;116.

[4] Paul Cornish， “ NA TO： the Practice and Politics of Transformation”，in International Affairs，No. 80，2004，pp. 68 -69.

[5] NATO， ”Cyber  Defence  Pledge，” July 08，2016，see from http：//www.nato.int/cps/ennatohq/official_texts_133177.htm？selectedLocal=en.

[6] “Active Engagement， Modern Defence，” November 19-20， 2010，  https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010-eng.pdf.

[7] 《北约防长会决定加强在中东欧地区军事部署》，参见 2016 年2 月 11 日新华网，http：//news.xinhuanet.com/world/2016 -02 /11 /c_1118019949.Html.

[8] Anders Fogh Rasmussen， The will to lead： Americans indispensable role in the global fight for freedom， New York： Broadside， 2016， p. ix.

[9] Jonathan Stevenson， “NATOs Continuing Adaptation，” Strategic  Comments， Vol.23，No.6，2017，P.iv.

[10] NATO，Defence Expenditure of NATO Countries（2010-2017），June 29，2017，see from http：//wwwnato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2017_06/20170629_170629-pr2017-111-en.pdf.

作者簡介：杜芝月 出生年月：1998年6月6日 性别：女 民族：汉，籍贯：山东济南 学历：在读学术型硕士 研究方向：全球治理