将西藏按生态旅游试验区进行建设的政策研究

摘要：西藏拥有独特的自然资源和特色文化资源。鉴于此，中央第五次西藏工作座谈会提出了使西藏“成为世界旅游目的地”的重要指示。党的十八大把生态文明建设提到比以往发展时期更突出的地位，尤其是从人与自然和谐相处的高度提出了建设“美丽中国”的伟大构想。中央的总体战略和西藏工作指导方针为做好西藏工作进一步明确了方向。通过查阅西藏七地市及所属县的资料，借鉴海南省发展旅游业、宁夏回族自治区按“向西开放试验区”模式进行建设及部分旅游较为发达欧洲国家、临近西藏自治区的不丹等国的做法和经验，经充分研究、论证，现提出将西藏按生态旅游试验区进行建设的政策研究。

关键词：生态旅游试验区;西藏旅游;生态组织建设

一、建设西藏生态旅游试验区的重要意义

（一）建设西藏生态旅游试验区是落实党的十八大关于“五位一体”战略布局和实现第五次西藏工作座谈会提出的“六个重要”目标的政治选择。从生态保护、文化传承、宣传西藏和反分裂的角度看，建设西藏生态旅游试验区，可以促进旅游业以与自然和文化最亲和的方式对资源加以利用，确保西藏生态良好，传统文化得到有效保护，让国内外游客看到一个原生态的西藏、独具文化特色的西藏、美丽的西藏。

（二）建设西藏生态旅游试验区是基于西藏实际，实现西藏跨越式发展和长治久安的必然选择。西藏资源丰富，但根据国家把西藏建设成为“六个重要”战略目标和西藏实际，许多资源无法开采或开发，发展生态旅游产业就成为必由之路。基于生态承载力、资源承载力、管理承载力和设施承载力等多方面因素考虑，建设生态旅游试验区，发展生态旅游业符合西藏实际，能够有效地推动旅游业快速发展，加快西藏跨越式发展的步伐。

（三）建设西藏生态旅游试验区是促进产业结构调整和民生改善的有效路径。多年来，西藏按照中央总体部署和自身实际，积极开展经济结构和产业结构调整，取得了显著成效，旅游业成为西藏地方经济“六大支撑产业”之一。调查研究表明：建设生态旅游试验区，可以充分发挥西藏旅游资源优勢、旅游业的生产特征及主导产业定位对其他产业发展的关联带动和促进作用，以生态旅游业引领和统区域社会经济发展，旅游产业真正成为西藏国民经济与社会发展的主导产业和战略支撑产业。

二、西藏具备了建设生态旅游试验区的基本条件

（一）西藏有青藏高原丰富独特的自然、文化资源赋予发展生态旅游的自然条件。西藏系世界上面积最大、海拔最高的青藏高原的主体部分，其独特完整的高原地理景观具有垄断性。喜马拉雅山、纳木错、雅鲁藏布江大峡谷、墨脱亚热带原始森林、冈仁波齐、玛旁雍错和札达土林等自然旅游资源特色在全世界都具有标志性和象征意义。同时，西藏的大中型野生动物数量名列全国第一位，素有“天然动物园”之称。西藏高原文化特色鲜明独特的藏文化赋予了西藏生态旅游深厚的文化底蕴和独特卖点，极具垄断性和唯一性，具备极佳的旅游产业发展资源条件。

（二）生态环境原生态和保护机制奠定了发展生态旅游的现实基础。西藏全区大部分生态区域处于原生状态，并建立了相对健全的各级各类保护区保护机制，奠定了发展生态旅游的现实基础。西藏重要景观景点基本上全部分布在国家生态功能区内，该区域生态安全不仅具有国家战略意义，甚至对世界气候变化也具有深远的生态意义，从这个意义上讲，发展生态旅游势在必行。

（三）人口和管理机构宽疏状况赋予发展生态旅游的禀赋优势。西藏人口密度为2.5人/平方公里，远远低于全国139人/平方公里。每万平方公里乡镇级机构数仅为5.8个，远远低于全国42.7个。人口和管理机构宽疏是发展生态旅游的优势条件，符合国际生态旅游市场趋势。这种有利条件也使得西藏旅游服务对社区居民的依赖性极强，为社区群众参与旅游事业、共享旅游收益创造了有利条件。

三、建设西藏生态旅游试验区的实现机制

（一）生态组织建设和补偿机制。西藏自治区启动全国生态文明示范区建设，以全国生态大区建设作为生态旅游试验区建设的首要抓手。结合生态旅游产业发展，以及保护生态系统的要求，参照国家生态文明示范工作的创建要求和标准，在西藏逐步建立起生态自治区、生态市、生态县、生态乡镇、生态村系统。从生态环境保护角度出发，促进生态旅游产业向高端化产业发展，增设生态补偿费。西藏一些景点和区域的环境承载力、生态承载力、管理承载力和设施承载力相对有限，如羌塘国家级自然保护区、墨脱国家级自然保护区和阿里神山圣湖旅游区等。此类地区可借鉴国际惯例成功做法，定位为精品高端生态旅游，走不丹国旅游发展模式，实施限制性旅游，限制游客人数。通过提高进入门槛和收费价格，提高旅游产业效益。为确保有效落实，在现有门票的基础上，建议中央给予西藏生态旅游试验区征收生态补偿费的特殊政策和权限，使价格成为调控游客数量的有效手段，实现西藏旅游产业向精品质量型转化。

（二）功能分区机制。按照国际生态旅游惯例，可以将边境边防、各类保护区核心区以及宗教敏感区域设置成特别保护区。当前，为深入开展反分裂斗争，确保国家安全，建设平安和谐西藏所采取的一定管控措施，是完全正确的。随着经济发展和社会稳定，可以分步骤地实施进一步开放。如拉萨、八一、日喀则市等地和目前已形成的旅游服务节点的县城、乡村、旅游景区等，以及区域内生态旅游景区之间的联系通道，如川藏线、青藏线等，可作为整个区域旅游产业的开放区域，成为自由旅游区。这些区域是旅游设施、游客活动旅游集中区，也是各类承载力相对较大的文化资源集中区，可以对大众旅游和一般生态旅游者开放，保证区域旅游产业发展的“量”，实现区域内生态旅游产业规模化。

（三）国际化机制。生态旅游区建设是目前国际上对自然进行保护的一种最有效的方式，建设生态旅游区最易于与国际旅游市场接轨，将西藏按生态旅游试验区进行建设，积极申报世界自然遗产、世界文化遗产、世界地质公园和国际重要湿地，使区域内旅游资源世界级知名度和影响力进步提升是西藏建设成国家重要生态安全屏障的必然要求。利用国际上绿色环球21等原则制定认证方案、认证标志以及旨在保护生态旅游可持续发展的自愿性活动，鼓励旅游经营者参与这些活动，促进消费者对他们的认知。引人世界优秀旅游目的地中心，选择林芝八一镇等作为试点，使之成为世界级优秀生态旅游目的地。

（四）文化传承和保护机制。在城镇旅游产业集散中心启动国家级文化生态示范区、国家级非物质文化产业园区等建设，使之成为文化展示和保护基地。在拉萨日喀则江孜、山南泽当和昌都建立四个主题鲜明的国家级非物质文化产业园区，使之成为区域内文化生态旅游产业发展的前台区域。同时，在交通不便、文化特征突出、设施和管理能力瓶颈十分明显的农牧业乡村区域，可将之设置成为区域文化生态旅游产业的后台区，真正把西藏建设成为中国重要民族文化保护基地的国家战略落到实处。

（五）社区参与机制。将社区参与机制落实到旅游业与相关产业的关联协调机制上。根据生态旅游内在要求，强调饮食品、手工艺品等与旅游相关性很强的产品的地理标志性，进一步增强农牧业、手工艺业等对旅游业发展的支撑力度。将自然和文化环境的独特视角和地方性知识列为生态旅游产品的核心内容。将当地群众和中小旅游企业置于生态旅游产业核心力量地位。政府研究出台系列培育社区参与旅游能力、组织制定相关扶持政策。创新社区参与机制设计，成为全国旅游业促进民生改善的示范。

四、效益评价

（一）可以使世界全面了解西藏。随着西藏的对外开放，来西藏旅游的国外游客越来越多，通过旅游，使游客目睹和感受西藏和平解放以来在基础设施建设、民生改善等经济社会各项事业建设方面取得的巨大成就和发生的翻天覆地的变化，有利于有力回击西方反华势力对我国的各种攻击和诋毁，牢牢掌控涉藏问题国际话语主动权，有效开展涉藏国际斗争，赢得持续有利的国际环境。

（二）可以更加充分、科学、合理地开发应用西藏优势资源，实现开发与保护并重、人与自然协调发展，特别是对“圣地”“神山”“圣湖”等保护区以及各种动植物的有效保护，这将有利于生态旅游试验区建设、重要生态安全屏障建设目标的实现。

（三）可以培育出实现西藏经济跨越式发展的主导产业，使西藏摆脱“输血性”模式，强化“造血”功能，提高西藏区域经济自我发展能力，从根本上实现西藏的产业结构调整和科学发展。

（四）可以增加当地农牧民经济收入，推进民生工程建设，促进西藏社会稳定。旅游业还可以带动交通、能源及商业、通信、金融等多项服务行业的快速发展，拉动消费，提供大量劳动就业岗位，有利于社会可以充分发挥旅游业的外延性功能，加强各民族间文化的交流，和谐稳定。

（五）可以充分发挥旅游业的外延性功能，加强各民族间文化的交流，有利于加强民族团结及加快西藏文明进步，促进西藏地方文化大发展大繁荣，推动西藏社会各项事业全面发展。

五、具体实施步骤

第一步，先在林芝地区先行试点。林芝地区海拔低、植被好、含氧量高，生态环境良好，环境承载力明显高于西藏其他地区，有利于游客进入。经济发展水平名列七地市首位，搞旅游开放起步早，群众意识好，旅游发展基础好。宗教对林芝地区群众的思想和生活影响较小，社会较为稳定，试点风险较小。林芝地区先行试点内容包括：试行取消进藏确认函，在边境边防、各类各级保护区等创新尝试旅游开放和生态旅游实验区管理体制，為建设国家生态旅游试验区积累经验。

第二步，再向日喀则、阿里、山南等地推进。这三个地区宗教影响较大，而且涉及较长边境线。可将林芝地区先行试点取得的经验向这三个地区扩展，同时进一步探索宗教氛围浓厚区域建设生态旅游试验区的途径和方法。

第三步，在全区范围内全面展开。在西藏全区范围内全面推广前面工作的成功经验，做好建设西藏生态旅游实验区的各项工作。以上三步走试验模式，每一步都不设时限，成熟一步再进行下一步，以确保西藏生态旅游试验区顺利实施。

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作者简介：王思瑶（1993—），女，河北沧州人，研究生，主要从事民族地区政府经济与管理研究。