加快推进长三角区域生态一体化治理体系建设

区域一体化既是区域经济社会互动交流的自然结果，也是促进区域健康和谐发展的重要推动力量。以上海为中心的长三角区域是我国经济实力最强、产业基础最为雄厚、产业关联度最高、辐射面最广的区域之一。长三角区域一体化从最初的经济合作，逐步扩展到城乡融合、科技创新、基础设施、公共服务、生态环境等领域。早在2010年《长江三角洲地区区域规划》中，国家发展改革委就高度关注长三角跨域环境合作与污染治理问题，确定了加强跨界水环境治理和大气污染联防联控机制建设等重点领域。2019年12月1日中共中央、国务院在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提出生态保护优先，建设绿色美丽长三角的目标。在长三角区域一体化建设中，经济一体化是核心，生态一体化是基础。促进区域生态一体化发展不仅是长三角区域一体化的重要内容，也是一体化持续推进的根本保证。

一、长三角区域生态一体化治理的必要性

作为中国经济发展的先行地区，长三角区域也是我国生态环境污染最为严重的地区之一。苏南和浙北工业的快速发展导致长三角区域生态形势迅速恶化，而随着化肥、农药、农膜的大量使用，农业污染问题也日益突出。同时，随着人口聚集和城市化进程的加速，城市化带来的污染问题也日益严峻。生态环境的恶化不仅严重影响居民的健康与生活，也危及长三角经济可持续发展的前景。生态问题的特殊性在于它具有扩散性和外部性的特点，不论是大气污染还是水污染，都能够迅速扩散到周边广阔区域并对该区域造成生态损害。虽然污染排放地获得了经济收益，但其它区域却被迫承担污染成本。生态污染的跨地域特征表明跨行政边界的合作治理是解决生态问题的唯一出路。

水污染主要通过河道从上游向下游扩散。长三角密布的河道体系既为水运提供便利，促进了当地的经济发展，但也导致水污染的跨区域蔓延。长三角的主要河道包括长江、淮河、大运河、新安江（富春江、钱塘江）、太浦河、黄浦江以及其他众多分支河道。这些河道将太湖、澄湖、淀山湖、阳澄湖、滆湖、長荡湖、华阳湖、巢湖、千岛湖、高邮湖、洪泽湖等连在一起。如果新安江、淮河、长江及其支流在安徽境内被污染，污染就会沿着河道扩散到江苏、浙江、上海的河流与湖泊。因此，解决江苏、浙江、上海的水污染问题，离不开安徽对河流水质的保护和治理，这也正是2019年12月中共中央、国务院将安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城8个城市纳入长三角中心区的重要原因之一。

大气污染和海域污染的跨域扩散更为明显。为了减少污染排放对本地居民的影响，一些地方将污染严重的企业建在辖区边缘地带，这种互害策略的结果常常是害人害己。由于长三角地区企业密集，空气污染持续累积的结果便是雾霾天气越来越多、越来越严重。2012年，南京、合肥、杭州三个城市的雾霾日都超过250天。2018年1月29日至2月2日，长三角区域经历了持续的重污染过程。当年11月26日至30日，长三角再度爆发大范围持久性雾霾，能见度不足100米。大气污染随风飘移，海域污染则是在海风和洋流的作用下迅速扩散。随着沿海工业的发展，企业向海洋的污水排放迅速增加，加之污染河流的流入、对海洋水产资源的过度捕捞、油轮泄漏、向海洋倾倒废物等，我国海洋环境污染严重。长三角区域的江苏、上海、浙江的海域相联，也是我国海域污染最严重的地区，海域污染治理同样需要三地的合作。

二、长三角区域生态一体化治理的困境

由于环境污染具有很强的扩散性和典型的外部性，污染扩散对周边区域造成的无辜伤害使得污染治理必须建立跨区域合作模式。目前，虽然长三角区域生态合作治理取得了一定成效，但仍面临着诸多困境与挑战。

一是区域差异大，生态保护的意愿和动力存在巨大差距。长三角区域的上海、苏南、浙北的经济相对发达，其产业正在从传统高污染产业向集约型低污染高附加值产业转型，当地政府和居民对环境污染的容忍度降低，倾向于采取严厉的生态治理措施。在此背景下，其传统产业正加速向中西部转移。相比之下，安徽省正处于快速工业化时期，希望通过承接东部转移的产业加速本地工业化进程，推动经济快速发展，因此并不希望生态环境治理阻碍其经济发展。

二是绿色发展理念与经济现实存在巨大差距。生态环境的恶化使人们意识到环境保护的重要性，但相比工业化带来的社会财富和税收的快速增长，环境保护和生态改善带来的经济效益不仅缓慢而且显得微不足道。对地方政府而言，企业污染会对周边带来损害，却能为当地创造巨大的经济价值;加强生态修复和环境监管则会增加政府和企业的成本，甚至迫使企业外迁，造成本地经济损失。因此，在追求经济增长的强烈动机之下，只有在生态改善能够带来满意的经济增长时，地方政府才会真正确立绿色发展的理念。

三是区域间生态治理合作机制亟待完善。污染的扩散特性表明，虽然污染的收益由排污者独享，而成本却由他人分担。污染治理恰恰相反，其成本由治理者承担，收益却是共享的。这种成本与收益的非对称性导致区域间环境互害行为的增长而环保行为的减少。伴随经济增长的是环境生态的恶化，最终损害的是整体区域发展的基础。然而，在区域发展博弈中，没有地方愿意为整体环境的改善而放弃自身经济增长的权利，这就需要区域之间建立有效的生态治理合作机制，促进外部成本和收益的内部化。目前，长三角区域已着手建立大气和水环境的联控机制，但仍存在着标准不一、激励不足、监督乏力等问题。

三、推进长三角区域生态一体化治理的路径选择

长三角区域三省一市之间是平等而非隶属关系，政治晋升的压力和短暂的任期制导致追求短期的经济增长。在涉及跨域生态治理问题时，倾向于“搭便车”以减少本地环境治理投入。因此，各自为政和地方保护主义无力解决跨域性生态治理问题，长三角生态治理需要加快建立长三角区域生态一体化治理体系建设。

1.牢固树立绿色发展理念。树立绿色发展理念的关键在于将绿色发展理念融于产业政策之中，尽可能将经济发展置于绿色产业之上，实现经济发展与生态改善同步推进。具体而言，地方政府应通过绿色农业提高农产品质量和农业生产效益，通过引进绿色科技改进企业生产工艺，提高工业污水和废气的无害化处理效率，通过发展污染小效益高的高科技产业提高经济发展质量，通过发展旅游等无烟产业促进当地的可持续发展。

2.建立统一、权威的长三角区域生态监管机构。由于存在信息不对称问题和地方政府会采取机会主义行为的动机，以行政区划为基础的生态监管体制无法满足跨域生态合作的现实需要。目前，长三角区域已经建立起省级、市级等多层次的区域环境协调机构，比如：“长三角”海洋生态环境建设工程行动计划领导小组、太湖流域管理局等，但这些机构缺乏实质上的生态治理权力，无权制约区域内各地方政府的行为。建立长三角区域大气环境、水环境和海洋环境监管机构，强化这些机构的环境监测和执法权力，才能遏制区域生态治理合作中的机会主义和地方保护主义行为。

3.统一长三角环境监测标准和环境执法。区域间合作必须建立在区域主体间平等互利的基础之上，如果区域间环境标准宽松不一、执法力度大小不同，区域生态合作治理便无从谈起。在环境监测标准方面，应尽快统一长三角区域内污水和废气排放标准。在环境执法方面，應尽快建立具有法律约束力的环境监管程序，定期公布区域内各城市污染物排放状况和生态评价结果，接受社会监督。同时，严格环境执法，综合运用法律手段、行政手段和市场机制，建立排污惩戒和减排激励的机制。

4.建立长三角区域生态补偿机制。生态补偿是指因人类活动对生态环境和资源造成的污染和破坏而进行的补偿、恢复和治理活动，也指对那些因保护生态而丧失发展机会的地区及其居民进行的经济补偿。可见，生态补偿既是一种生态责任，即环境污染主体应承担的生态及经济义务，也是一种权利补偿，即对放弃生态污染行为的经济激励。2009年8月浙皖两省达成的《新安江流域跨省水环境补偿方案》对新安江上游的安徽省进行补偿属于第二类生态补偿。安徽正处于工业化快速发展阶段，但传统工业化模式必然导致污染加剧，并将进一步恶化江浙沪的生态环境。建立长三角生态补偿机制不仅要求对原有的生态破坏进行修复，也要求建立一种对后发展地区的经济激励，推动后发展地区走一条新型的绿色发展道路，避免污染因产业转移从沿海向内地迁移。

5.建立长三角区域生态治理社会参与机制。生态治理，特别是跨区域生态治理，仅仅依靠政府监管不可能取得满意的效果。这不仅因为政府没有能力对所有可能产生环境影响的社会活动进行有效监管，也可能会因为地方政府倾向于保护本地产业，不愿意进行严格监管。建立长三角区域生态治理社会参与机制，就是要充分调动社会公众、社会组织和企业参与生态建设的积极性，建立多元主体共建共享的生态治理框架。一方面，通过提升社会公众、社会组织和企业的生态保护理念，自觉履行环保责任，倡导绿色生活方式和绿色生产方式;另一方面，鼓励各社会主体参与环境监督与检查，公开环境检测标准与检测数据，设立生态治理监督举报平台，支持环保科技和环保组织发展，建立长三角区域政府、公众、社会组织、企业间的生态协同治理机制。

（楚德江，江苏师范大学哲学与公共管理学院教授/责编 刘玉霞）