关于深化土地要素市场化配置改革的若干思考

中共十九大报告提出，要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。划定这三条控制线的根本宗旨是处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展，是美丽中国建设最根本的制度保障。城镇开发边界划定后，将转变我国新型城镇化、工业化和乡村振兴战略等发展思维，即在现有资源约束条件下，必须毫不动摇地推进“资源节约型和环境友好型”社会的建设力度，尤其是要发挥市场配置资源的决定性作用，盘活、节约集约利用土地资源，大幅度降低土地资源消耗强度，实现科学发展、高质量发展和可持续发展。基于此，2020年3月30日，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》），首先就提出了“推进土地要素市场化配置”。多年来，本人一直从事土地问题研究，《意见》中涉及的“土地要素市场化配置”问题，也是我一直思考的、悬而未决的问题，而今终于落地了。欣喜之余，把我的研究成果梳理成文，以飨读者。

一、关于“农村集体经营性建设用地直接入市”

2020年1月1日，随着《土地管理法》（修正案）的实施，农村集体经营性建设用地入市正式合法化。因此，《意见》提出“制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”，目的是能使“农村集体经营性建设用地入市”改革落地生根，显化这笔巨大的土地资产。《意见》提出的“问题导向，分类施策”的原则很好，但如果用不好这一原则，将会导致“农村集体经营性建设用地入市”改革落地困难。

农村集体经营性建设用地，在东南沿海和京津沪等发达地区，规模大，界限、产权等清楚，易于识别，上市容易。但是，在中西部等欠发达地区，这类用地普遍存在“三个不清”的问题：一是哪些属于农村集体经营性建设用地？界定不清;二是哪里有这类建设用地？布局不清;三是这类用地到底有多少？家底不清。在“三个不清”的背景下，如何谈入市？

针对上述问题，建议一是要做实农村集体经营性建设用地入市的基础工作，包括对地类进行精准识别、精准定位、精准定界、精准统计，并做好登记确权与发证工作;二是建立农村集体经营性建设用地储备制度，确保在符合规划和用途管制前提下，与国有土地同等入市、同权同价;三是推行两种经营方式，一为储备土地股份化，参与农村“三变改革”，二为储备土地集聚化，即依据规划，将储备的农村集体经营性建设用地，通过整治复垦成耕地，与现代农业园区融合，发展现代农业。对于腾出的建设用地指标，首先用于农村社区建设，其次用于发展村镇产业，结余指标通过入市用于城镇建设。

二、关于“土地征收制度改革”

《土地管理法》第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的;（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

也就是说，在逐步取消土地财政、缩小征地范围的态势下，《意见》中所说的“土地征收制度改革”应该归属于完善土地管理体制改革，决不能作为“扩大建设用地供给来源”的一项制度。因此，要通过缩小征地范围，加快推进城乡统一的土地市场建设进程。各地要根据当地实际，制定“公共设施和公益设施”项目用地目录，不在目录的用地项目一律不予启动征地程序;凡是征地范围以外的建设用地，均需通过市场取得。

三、關于“扩大国有土地有偿使用范围”

《意见》指出：“全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。”全国各地要依据《意见》精神，结合当地实际，本着有利于节约集约用地和促进经济发展的原则，参照《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号），按照投融资体制改革的要求，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，编制“鼓励公共服务项目用地出让目录”，逐步扩大国有土地有偿使用范围，并制定配套的保障政策。

四、关于“丰富产业用地供应模式”

按《意见》精神，各地应从以下几个方面进一步细化：一是针对不同行业门类的工业项目，实施差别化的出让方式，如出台支持战略性新兴产业和低碳产业的用地政策、对于符合国家产业导向的重要项目可采用邀请招标、公开招标和竞价招标等招标方式进行等;二是调整工业用地出让年限，建立健全工业用地退出机制;三是推行多元化的租赁制度。

国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，在继续推行和完善国有土地出让制度的前提下，把租赁作为出让方式的补充，并实行多元化租赁方式。一是国家直接将国有土地出租给企业主，双方签订土地租赁合同，规定双方的权利义务;二是原划拨土地因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后，依法应当有偿使用的，可以实行租赁;三是为支持中小企业发展，对于用地量小不宜单独供地的，可以向其租赁符合要求的标准厂房和多层厂房。国有土地租赁的租金标准不得低于出租底价或按国家规定的最低地价折算的最低租赁标准。租金一般按年支付或按租赁合同约定支付。按年支付租金随行就市，按合同约定支付租金的要定期调整。租期分为短期和长期两种，具体按土地用途决定，但租期最长不得超过同类用途土地最高出让年限。

五、关于“盘活存量建设用地”

一是重点要推进城镇低效用地再开发。首先，要完善城市规划，规范引导低效用地再开发;其次，要制定激励政策，有序推进低效用地再开发;第三，要建立健全机制，加快推进低效用地再开发;第四，要构建开发模式，科学推进低效用地再开发（如因地制宜地采用“科学规划‘管地”“开发整理‘增地”“增减挂钩‘换地”“旧城改造‘腾地”等模式，科学推进低效用地再开发）;第五，要强化执法监督，依法推进低效用地再开发。

二是有序推进农村宅基地“三权分置”。首先是，实施差别化的盘活模式。包括融合乡村旅游，变农房为客房;加盟农业产业化，变农房为厂房;落实农村承包地流转的土地政策，变农房为库房;弘扬乡村住宅文明，变农房为景房;尝试宅基地“返租倒包”，发展壮大集体经济，变农民为股民;规划管控，鼓励返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，变农房为出租房等。其次是，建立健全农村宅基地退出机制。包括坚持“还利于民”原则，建立农村宅基地退出的激励机制;坚持“公平公正”原则，推进“因类施策”的宅基地退出倒逼机制;完善“地随人走”政策，推进城镇化均衡发展等。

六、关于“增减挂钩”和“增存挂钩”制度

“增减挂钩”制度在建设用地紧缺、严格的耕地保护制度下，对盘活农村宅基地，推进城镇化、工业化的发展的确起了巨大作用，也是地方政府看好的制度。但是，这一制度，导致在农村土地资源流向城市的同时，大量的土地资产也流向了城市，不仅灭失了乡愁，而且拉大了农村和城市的差距。随着改革的深入推进，这项制度应该逐步取消，要通过建立健全农村宅基地退出机制，通过城乡统一的建设用地市场，合理配置农村宅基地资源，推进城乡均衡发展和农村充分发展。

“增存挂钩”制度，在《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）中已经明确了对消化批而未供土地和盘活利用闲置土地的处置办法，当务之急是各地要制定配套的落地措施。

（於忠祥，安徽农业大学教授，安徽省人民政府参事/责编 刘玉霞）