求解中小银行的资本补充难题

欧明刚

2020年7月1日，国务院常务会议决定：“在2020年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。”这不由得让人想起1998年财政部发行2700亿元的特别国债为四大行补充资本金的往事。这意味着，中小银行面临较大的资本压力以至于要通过政府发专债的方式来筹资。

严峻形势

2019年以来，中小银行的资本补充问题变得越来越突出，新冠疫情强化了这一问题。一方面，经济增长速度的回落，必然造成银行不良资产的上升，消耗银行资本; 另一方面，要保持经济的增长，银行不仅不能抽贷，还要增加贷款，但贷款的增加需要资本的持续增加。因此，补充资本就变得格外重要。中小银行特别是广大非上市中小银行面临的资本压力更巨大。一方面，中小银行在服务中小微企业和个体工商户、保就业和保增长中具有非常重要的作用，而小微企业和个体工商户受疫情的冲击很大，中小银行的信贷资产质量承受着巨大压力;另一方面，中小银行特别是非上市中小银行资本补充的渠道非常有限。正因如此，从2019年9月以来，金融稳定发展委员会历次会议连续强调这一问题（见表1）。

盈利能力的下降直接影响资本的内源补充。随着经济增长速度的放缓，中国银行业盈利水平在下降，特别是中小银行更是如此。2019年第四季度，城商行和农商行的资产利润率分别只有0.70%和0.82%，低于股份制银行的0.86%和大型银行的0.94%（见图1）。虽然2020年一季度银行业盈利能力普遍提回升，但这只是表面现象，在疫情影响下，不少企业经营困难，要求银行机构让利的呼声越来越高，利差的收窄和费用的减免以及不良资产的核销都将影响中小银行的盈利能力。

不良贷款率的提高正在消耗银行核心一级资本。中小银行的不良贷款率高于大型银行和股份制商业银行。根据监管部门的数据，2020年3月底，城商行不良贷款率经历了2019年12月底短暂的下降后（从2019年三季度的2.48%下降到2.32%）又回升到了2.45%;农商行不良贷款率虽然在2019年底降到了3.90%，又回升到了4.09%（见图2）。银保监会的最新数据显示，6月底全国商业银行的不良率上升到2.10%。虽然中小银行的数据没有披露，可以想象以小微企业和个体工商户为主要客户的中小银行将会面临更加严峻的不良贷款压力。

拨备覆盖率面临持续下降的压力。根据银保监会的数据，2020年6月底，商业银行拨备覆盖率为178.1%，比年初下降了4个百分点。在四类银行中，拨备覆盖率最低的就是城商行和农商行，接近已经下调的最低拨备覆盖率指标。2020年3月底，城商行和农商行的拨备覆盖率分别为149.89%（2019年底为153.96%）和121.76%（2019年底为128.16%），远低于股份制银行的199.89%（2019年底为192.97%）和大型银行的234.33%（2019年底为231.7%）（见图3）。

主要困难

资本补充问题具有普遍性，大型银行与全国性股份制银行也在不断补充资本。只不过与他们相比，中小银行特别是非上市中小银行更加困难。

资本补充的方式受限。目前可供选择的外源资本补充渠道主要有：首次公开发行、上市后再融资（配股、增发）、非上市银行定向增发、发行二级资本工具、发行优先股、发行永续债。虽然可转债并不是资本工具，但可以转为普通股充实核心一级资本，如果股价表现不错，是可以起到很好的资本补充效果的。当然，可转债成功转股在很大程度上取决于上市银行的股价表现，因此可转债比较适合于股价表现不错的上市银行。

银行上市之路一直非常拥挤，充满不确定性。2014～2020年6月底申请A股市的中小银行共41家，只有18家获得成功。到2020年6月，134家城市商业银行中只有26家银行上市（其中13家A股上市，还有15家香港上市，其中郑州银行与青岛银行实现了内地与香港两地上市），近1500家农村商业银行中只有10家上市（其中8家A股上市、3家香港上市，其中重庆农商行已经实现了A+H两地上市）。比起上市银行来说，非上市中小银行目前能够用的资本补充工具就少得多，他们的主要资本补充方式就是定向增资、二级资本债、永续债。

在可用的资本工具中，中小银行也处于不利地位。从二级资本债的发行来看，2019年共有57家商业银行在银行间市场发行了71只二级资本债券，共计5935亿元，比2018年增长了近2000亿元。其中45家中小银行发行了48只二级资本债，发行额总计1300亿元，占全部发行额的21%;而7家全国性银行发行了4600亿元二级资本债券，占全部发行额的78%。这显然与他们的市场份额不对等。从永续债的发行来看，2019年共有12家全国性银行发行了5550亿元永续债，而中小银行中只有台州银行、威海银行与徽商银行发行了永续债，共融资146亿元。

资本工具的成本较高。对于大多数中小银行来说，利用资本补充工具往往要付出较高的成本。在2019年中小银行发行的二级资本债中最低的利率为4.01%，最高的利率为6.2%，平均利率为5.17%，其中上市的城商行和农商行有明显的价格优势（利率都在5%以下），非上市小银行的平均利率则为5.34%。从2020年上半年发行的二级资本债的情况来看，中小银行二级资本债平均利率为4.66%，如果剔除其中的上市银行，那么中小银行发行二级资本工具的平均利率则上升到5.04%。从永续债的发行来看，也是相应的特点，2019年全国性银行永绩债的利率在4.1%～4.85%之间，而台州银行和威海银行的利率是5.4%，在香港上市的徽商银行的利率为4.9%。2020年上半年发行的永续债中，最大利差达到2.4个百分点（最低是“2020中国银行01”利率为3.4%，最高是“2020泸州银行永续01”利率为5.8%）。据观察，在二级资本债与永续债的发行中，利率高低固然与信用评级有一定关系，但与规模大小非常相关。显然，不少非上市中小銀行的资本工具发行有着较高的风险溢价。

资本补充的程序复杂。中小银行资本补充的程序比较复杂。除了IPO周期很长之外，即使中小银行定向增资也需要一个较长的流程，需要银保监部门和证监会审批。由于不少城商行或农商行处于地级市（也有个别在县级市），根据属地管理的原则，要从银保监分局、省局到银保监会、省证监局、中国银保监会以及证监会的过程。如果发永续债、二级资本债则需要银保监会系统、人民银行系统以及银行间交易商协会多个审批流程。

资本工具的投资者范围有限。各类资本补充工具的成功发行需要有相应的投资者基础。根据2020年6月底的数据，中小银行二级资本债的投资者主要是各类资管产品即非法人产品（占余额的66.4%，其中银行理财产品占到26%），全国性商业银行占21.5%，城商行和农村商业银行加起来占5.9%。保险公司、证券公司持有的比例较低。为了解决保险资金投资银行资本工具的问题，2020年5月27日中国银保监会发布《关于保险资金投资银行资本补充债券有关事项的通知》，放宽了保险资金投资银行资本补充工具发行人和工具本身的信用级别限制。这些监管政策的实施，将大幅丰富中小银行资本补充的投资者类型。然而，需要注意的是，在实际操作中，究竟有多少资金投资于银行资本补充工具还是会根据内部的投资政策而定，有一定风险的中小银行仍然难以获得相应的资金。

中小银行最缺的可能是一级资本和核心一级资本。虽然有不少银行在申请A股上市的路上，但是更多的银行还是采取了定向增资的办法。2019年，中国证监会批复允许定向增资的农商行和城商行共计27家，共发行超过176亿股。2020年上半年中国证监会批复允许定向增资的农商行和城商行只有10家，共发行43.74亿股。如果按照这种速度，2020年通过定增补充资本的银行可能不会太多。这固然有疫情因素影响的原因，但最主要的原因可能是缺乏足够多愿意投资银行且符合《商业银行股权管理办法》等相关要求的银行股东。以往成功的银行增资案例，往往由地方政府出面协调相关国有机构增资或入股。但由于地方国企的经营状况并不乐观，而且受疫情的影响，不少地方财政困难，地方政府或国企无足够财力去补充银行的资本。所以才有发行专项债补充资本的办法出台。

解决之道

要解决中小银行的资本补充问题，得从三个方面入手：一是提升银行的价值，让中小银行变得更有吸引力;二是发挥资本市场的力量，有效动员全社会资金;三是消除投资银行资本工具的政策障碍。

提升银行价值。从银行自身来说，中小银行需深化改革，加强管理，降低不良资产，真正提升银行的盈利能力，这当然是一个漫长的过程，却是必须认真去做的事情。从银行业整体来说，政府部门要认清银行在社会经济中的作用，不能一味地为了短期目的，而对银行赋予太多的社会责任，因为中小银行只有先实现自身的可持續发展才能更好地服务实体经济。监管部门要对中小银行实行差别化管理，为中小银行的生存和发展提供较好的发展环境。考虑到中小银行在支持小微企业发展、服务实体经济中具有的独特作用和中小银行的实际困难，有关部门应当出台一系列激励中小银行发展的政策，除了定向降准等央行激励措施之外，还需要监管激励和税收激励，从而切实降低中小银行的监管成本和税务成本。

确保内源融资。在不良资产上升和资本补充压力较大的情况下，中小银行应当充分计提拨备，调整分红政策，少分红或不分红。考虑到不少股东有获取投资收益的现实需求，会给银行董事会或管理层施加分红压力，建议监管部门出台相关的分红监管政策作为强制性要求。在疫情到来之时，不少欧美银行监管机构向银行发出了延迟分红的监管指令，一些监管部门要求银行在近两年内不分红。新冠疫情发生后，国际清算银行巴塞尔银行监管委员会与有关成员举行了会议，就采取政策和监管行动来应对新冠疫情进行了沟通，一致认为，增加资本和吸收损失要优于股东分红政策。

用好资本市场。一是创新资本补充工具。从现有的工具来看，二级资本工具和永续债理论上有转股型和减记型两种。但现实中转股型的很少，可以尝试开展转股型工具。转股型工具可以为投资者提供另一种选择，满足不同偏好的投资者需求。二是进一步放开对银行资本工具投资的限制。需要梳理相关的监管法规，激励不同类型的资本投资中小银行，让养老金、保险资金、证券投资基金等各类机构投资者更加方便地投资中小银行。鼓励中小银行实行员工持股，扩大资金来源。三是统一协调资本市场。商业银行发行资本工具需要一个分层次但统一的、境内外联通的、股权与债权联通的金融市场。鼓励银行在银行间市场以外的债券市场发行金融工具，不要因为担心银行上市对股票市场的挤出效应而设置限制。

鼓励银行重组。中国的中小银行对于银行重组并不陌生。曾几何时，城商行和农商行都经历过痛苦的重组过程。不少省级城商行的建立就是重组的结果。银行重组往往伴随着不良资产的处置、资本的进入、风险的化解以及资本实力的提升。最新的包商银行、锦州银行的处置就是这样的案例。当然，中小银行的重组之路具有多种模式。应当鼓励优质境内外银行去重组面临财务困境的银行。银行重组最常见的是发生在省内银行之间，接下来是否可以发生在省际之间，或者困难的中小银行被全国性股份制商业银行或有实力的城商行重组，或者城商行收购农商行，这些可能需要监管给予相应的激励。四大资产管理公司、金融资产投资公司应当在新一轮的中小银行重组中扮演重要的角色，既可以收购银行的不良资产，改善银行的资产质量;也可以收购银行股权，参与银行重组。

加快审批改革。当前，股票市场也在进行注册制改革。对于银行发行二级资本债、永绩债、优先股、定向增资的也应从审批制改为注册制，从而大大缩短银行资本工具的发行时间，提高融资效率。

作者单位：外交学院国际金融研究中心