后专营时代的食盐质量安全保障机制分析

聂英智

摘 要： 《盐业体制改革方案》公布实施后，食盐质量安全保障机制依然存在监管部门多变、保障机制缺失、安全保障职能不清等问题，影响着当前食盐质量安全保障工作的进一步展开。构建食盐质量安全保障长效机制，需要完善食盐企业质量管理制度和措施，构建食盐质量风险评估机制，完善食盐生产、销售记录制度，健全食盐质量监管体系。

关键词： 专营 食盐质量 安全保障机制

盐为“百味之首”，是关系国计民生的基础性商品。2016国务院发布了《盐业体制改革方案》，标志着历经十多年酝酿的盐业体制改革终于启动。从2017年起，食盐价格由市场说了算，食盐生产企业能够进入销售市场，食盐批发企业可以开展跨区域经营。区域限制的取消和市场价格的放开释放了我国食盐市场的活力，但也给各地食盐质量安全保障带来了前所未有的挑战，对新形势下的食盐质量监管工作提出了更高的要求。

一、食盐质量安全保障机制现状

在《盐业体制改革方案》公布实施之前，食盐专营背景下食盐质量、食盐安全监督和食盐企业单一商业模式一定程度上限制了我国盐产业的发展，《盐业体制改革方案》公布实施后，食盐质量安全保障机制初步建立起来，但由于我国食盐长期的专营历史背景，现阶段食盐质量安全保障机制依然存在监管部门多变、保障机制缺失、安全保障职能不清等问题，影响着当前食盐质量安全保障工作的进一步展开。

（一）监管部门多变和保障机制缺失

食盐质量安全保障监管部门多变和保障机制缺失主要表现在三个方面：一是食盐专营背景下政府和企业之间没有职能分割。在《盐业体制改革方案》公布实施之前，食盐产业一般为行政部门主管，一家独大在市场中没有竞争力。二是食盐专营背景下销售渠道较为单一。在传统的食盐专营背景下，食盐生产企业必须由地方盐务局分配生产计划。這种计划容易诱发权钱交易等寻租行为，并容易滋生官僚腐败。三是食盐专营背景下食盐质量安全保障工作的限制措施被减弱。食盐质量安全监管机构多变，各级政府的轻工业部门、工信部门、发改委等都承担过食盐质量安全监管工作。且在原有食盐专营背景下形成的盐业公司和盐务局，在《盐业体制改革方案》公布实施之前，既拥有食盐质量安全监管工作执法权、管理权，又是经销商，很容易诱发食盐质量安全监管工作的不作为、少作为和懒作为等不良行为的出现。

（二）安全保障职能和职责不够清晰

食盐质量安全保障职能和职责不够清晰主要表现在三个方面：一是由于缺乏具体的食盐监管条例办法和多品种盐的行业标准，以及确保食盐质量安全的具体规定等，造成食盐安全监管不到位，甚至在某些领域形成了执法真空和漏洞，同时在某些领域则存在重复、交叉执法问题。二是食盐质量安全信息透明度不高，缺少公开、透明的食盐质量安全信息披露制度，公众缺乏了解和获取相关权威信息的途径和渠道。三是食盐监管工作人员数量相对不足，监管的环节涉及生产、运输、储藏、销售和消费等，工作任务重且责任重大，难免出现真空状态，食盐质量和安全存在隐患。

二、后专营时代食盐质量安全保障机制困境

（一）质量安全保障面临制度化困境

一方面，后专营时代食盐质量安全保障面临着许可证注册制度化的困境。根据国家《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》的计划安排，2018年1月1日起，已有指定盐业生产企业及批发企业可以按照新规则申请批准食盐经营许可证，但在食盐企业如何根据许可证的范围许可开展对应的业务活动等方面《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》的规定不够清晰。另一方面，后专营时代食盐质量安全保障面临着限制活动标准化的困境。在将盐类质量的管理功能和安全性转移到市场监督部门的情况下，食盐质量安全监管工作主要沿用实体经济活动主体的监督方法，而当前我国各地区尚未针对食盐经营主体出台统一的监管限制标准和具体的制度机制安排，食盐经营企业受制于地域差异的影响，针对不同的市场准入限制必然无法统一自身标准，这不利于食盐质量安全保障工作的开展。

（二）质量安全保障面临系统化困境

首先，不同食盐质量安全保障部门之间的联动机制还不成熟。盐产业改革后，市场监督的难度会进一步增加。市场的主体不再是单一的食盐专营企业，食盐交易场所也会出现更为多样化的趋势。因此，后专营时代食盐质量安全保障将面临市场上食盐多品种和多品牌的特性，如不能将不同食盐质量安全保障部门信息联动机制系统化，不利于当前形势下食盐质量安全保障工作的进一步开展。

其次，不同食盐质量安全保障部门之间的监管信息数据库的质量不高。目前，不同地区的涉及食盐质量安全案件的信息共享不畅通，部分食盐经营企业或个人食盐市场主要以区民小区、小食杂店为主，尚未进入超市等主渠道。由于不同食盐质量安全保障部门之间的监管信息共享机制不畅通，容易造成针对这些食盐经营单位的安全质量监管的空白区。

最后，不同食盐质量安全保障部门之间的监管平台开发的一致性不够。在《盐业体制改革方案》公布实施之前，我国各级政府和不同地区对食盐质量安全的监管在网络平台的开发和基于线上监管平台的建设上规模不一，层次各异，食盐质量安全保障部工作面临着线上工作和线下实际问题的处理不相符合的困境。在《盐业体制改革方案》公布实施后，有关食盐经营的商务活动企业既有境内各个地区的食盐企业也有可能面临境外食盐企业的竞争。因此，食盐质量安全保障监管平台的建立，应能够适用于解决我国不同地区和不同食盐市场主体的质量安全问题，摒弃针对各个地区和部门之间自身食盐安全监管需求而进行线上平台搭建的低效行为。

三、构建食盐质量安全保障长效机制的举措

（一）建立食盐安全管理健全长效机制

构建食盐质量安全保障长效机制需要形成食盐质量安全管理的系统的“统一战线”。市场监管部门、工信部门、公安部门等要加强食盐安全监管信息互动和共享、形成食盐安全管理的系统的“统一战线”。各部门在形成食盐安全管理的系统的“统一战线”的同时，还要注重明确部门之间的差异性，厘清不同部门在食盐质量安全管理中的差异化的职责和要求。各司其职、联防联控、信息共享、多措并举，以食盐质量安全管理具体工作的落实为抓手，建立其系统的各有侧重的食盐质量安全管理长效机制。

（二）构建食盐质量风险评估机制

构建食盐质量安全保障长效机制需要构建食盐质量风险评估机制。各级食盐质量安全监管部门要对照自身部门工作内容和工作性质，构建符合自身实际情况的食盐质量风险评估机制。具体而言，市县一级的食盐质量安全监管部门要加强行政范围内食盐质量的抽样检查工作;省、自治区、直辖市、特别行政区一级的食盐质量安全监管部门要强化抽检监督检查和对下一级食盐质量安全监管部门工作落实情况的指导，同时委托专业的食盐检测机构对市场上的实验产品进行抽检和科学性的检测。各级食盐质量安全监管部门要参照食盐质量抽检结果，针对食盐经营企业有针对性地实施完善的信用管理机制，将在食盐质量安全检查中发现的失信的食盐经营企业作为管理和监管工作的主要方向，将食盐质量安全问题防范在萌芽状态。

（三）严厉查处食盐生产经营违法行为

构建食盐质量安全保障长效机制需要严厉查处食盐生产经营中的违法违规行为。食盐质量安全监管部门要对食盐批发企业、食品加工用盐单位、中大型超市、集贸市场、农村食盐销售网点以及宾馆饭店、旅游景点、饮食摊点、机关学校食堂、建筑工地食堂等重点场所、重点环节开展拉网式联合执法检查，及时发现和排除食盐质量安全隐患。此外，食盐质量安全监管部门要严厉打击将工业盐、工业废渣液盐、饲料添加剂氯化钠充作食盐销售给零售网点及餐饮饭店、单位食堂、食品加工等终端用户行为，对违法开展食盐批发活动的依法查处，涉嫌犯罪的及时移送公安机关处理。

（四）加强食盐质量安全领域宣传教育

构建食盐质量安全保障长效机制需要加大对食盐安全的宣传力度。普及用盐安全常识，倡导“科学、品质、安全”的用盐消费理念，要督促食盐经营者主动接受盐业行业主管部门的技术指导，不断提高识别工业盐等非食用盐的能力，并积极配合盐业行业主管部门防范工业盐等非食用盐进入食盐市场。为督促经营者守法自律，可采取对食品安全负责人进行行政约谈，组织其学习《食品安全法》《食盐专营办法》等法律法规，通报食盐违法经营典型案例。商超食品安全负责人现场签订食盐经营及质量安全管理承诺书，承诺进一步规范食盐经营活动，及时发现和下架不合格食盐产品。

后专营时代加强食盐质量安全保障，确保食盐质量安全，既是社会主义市场经济发展的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的题中之义。为此应通过建立食盐安全管理健全长效机制、构建食盐质量风险评估机制、严厉查处食盐生产经营违法行为、加强食盐质量安全领域宣传教育，构建后专营时代我国食盐质量安全保障长效机制。

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