风险认知和城市系统化管理

宋梅 北京市社会科学院城市问题研究所

在过去的几十年里，自然科学家和社会科学家一直致力于提高大众对灾害和风险的认识，这既增强了大家的风险防范意识，也加剧了当代人的焦虑意识。风险一直存在但并非一定会造成大规模的人员伤亡或破坏性影响，如果灾难发生在人烟稀少的地区，那么降低其损失将容易得多。在当代社会需要特别重视是的是超大城市的风险管理，常住人口数量超过1000万的超大城市，在本国经济、政治、交通和社会文化结构中具有战略作用，同时也处于世界城市网络中的重要节点，可以被称为当代社会的“高风险区域”，其脆弱性和破坏性影响远远高于传统社会和乡村地区。

人口高度集中的超大城市作为城市化发展区域不平衡的极端形态，截止2019年底，我国已有7座超大城市，这7座城市的人口总数已超过1.5亿，占国民经济生产比重接近20%，超大城市为工业和服务业活动提供了现代化的基础设施和交通设施以及获得廉价的资本、劳动力和充分的市场机会，但超大城市的这些优势也建立在人类迄今为止最复杂的城市系统开发与管理水平之上，超大城市系统通过创建路径依赖增强便利，路径依赖与不同类型的基础设施绑定在一起。在一个人造系统的共同进化和适应过程中，子系统中的微小变化有可能在更高的系统级别上引发不均衡，产生新的风险。这意味着物理基础设施和社会结构相互影响，系统中的任何元素都有可能触发最终影响整个系统的变化，超大城市中发生的突发事件、极端事件、灾难性事件更容易引发大规模的社会恐慌、供应危机、秩序混乱。超大城市既可能是风险的受害者，也可能是风险的产生者。因此，必须将特大城市视为高风险区域，特大城市的风险管理、城市复杂适应系统的能力创建研究必将成为城市政策的核心内容。

一、整体性视角认知特大城市风险

复杂性、非正式性、脆弱性、恢复力和风险是与特大城市风险应对相关的方面，如果应用系统观点，创建特大城市复杂适应系统，依赖于对风险和灾害认知的整体性视角：

1.在有效的风险治理战略中必须考虑风险和灾害形成的复杂原因，在整体分析的基础上，不仅要考虑突发事件和灾难的主要影响因素，还要考虑根本原因；

2.在风险成因和灾害管理中，必须考虑多种相互作用和强化过程；

3.除了直接影响外，还有间接的长期影响，从系统的角度对风险进行理解；

4对于风险的理解要基于一个社会生态系统，需要结合不同类型的知识，因为通常应用于风险治理的主要科技方法不足以整合超大城市社会的方方面面；

5.了解特大城市灾害风险复合体不仅需要专业管理知识、科学知识，还需要了解实际情况和过去事件的经验知识等。

分析风险形成的各种因素，有助于加深对灾害复杂原因的认识，并使决策者能够确定相关的系统性防范策略。

二、超大城市风险的根源

1986年贝克将“当代社会”定义为“风险社会”，风险主要来自两方面：1，自然灾害（例如地震和火山爆发，风暴，洪水，干旱和热浪，降雪，霜冻和雪崩以及全球海平面上升）。2，人为灾害，例如空气，水和土壤污染，事故，火灾，工业爆炸，地面塌陷，疾病和流行病，社会经济危机，内乱和恐怖袭击，核事故以及战争。无论风险来自何方，“风险”一词通常与“威胁”、“不确定性”和“紧迫性”等相关，城市的管理能力越来越取决于对风险的控制与防范能力。因为自然灾害和人为灾害不仅是技术方面的问题，而且是非技术性的问题，例如包括城市管理能力在内的体制问题，规划系统的能力取决于控制自然资源开发的体制能力。在这种情况下，政府的规划、统筹规划作用是非常必要的。遗憾的是，尽管特大城市为减少灾害作出了许多努力，但当前城市开发利用的法规、政策和规划常常与现实出现矛盾，与风险相的灾难和事故仍然频发，主要原因在以下几个方面。

（一）人口过快增长和非正规就业

流动人口增长过快问题成为超大城市管理者和规划者考虑的首要问题，特别是1990年户籍制松动后，涌向特大城市的流动人口数量迅速增加。住房空间、城市基本公共服务的匮乏并不妨碍“民工潮”和怀抱梦想的年轻人涌向超大城市，“城中村”和“群租房”如雨后春笋般涌现，过度拥挤、不安全的简易、临时建筑之中容纳了大量的外来流动人口。为避免城市中心区人口过度膨胀，超大城市为安定下来的新移民提供了居住区的“卫星城”，但因就业中心的无法外移，又引发了交通系统的空前压力。

非正规就业已成为流动人口更容易参与特大城市经济活动和赚取任何收入的入口，对支持工资有限的正规就业城市居民也很重要。依靠低工资劳动力的特大城市经济的竞争性实际上得到了能够提供各种廉价产品的非正规就业的支持。实际上，非正规就业并不影响特大城市的发展，而是如何尽量减少其对特大城市发展的负面影响。众所周知，非正规就业往往是自发、无组织的，因此产生了许多负面的外部因素，如拥挤、犯罪、市容破坏等。总的来说，特大城市的非正规就业人数高于中小城市。这可能是由于这一领域的城市化速度很快，城乡之间的互动为非正规部门的发展提供了更多的机会。不过，还需要对其进行管理和组织，以避免混乱的发展以及可能损害公共生活的负外部性。

（二）不平等和社会分化持续扩大

不平等和社会分化持续扩大，从而加剧了特大城市的脆弱性。随着特大城市居民在总人口中所占比例的不断提高，城市贫困人口的数量也在不断增加。区域发展的不平衡，导致贫困地区的人口对流向超大城市地区就业更加感兴趣，因为城市的高经济增长为正规和非正规部门提供了许多替代职业。超大城市及其周边地区日益增长的社会经济集中度和活动吸引了外来人口，特别是来自农村地区的流动人口。从事不同行业的人群，收入差距相差巨大，最贫穷的人通常是最脆弱的。人口脆弱性的梯度与经济差异密切相关。低收入和中等收入人群的风险防范设置普遍较弱，即使是简单且具有成本效益的措施也往往不适用。因此，风险事件对中低收入阶层的有形和无形损失有着更高的直接影响，在许多情况下，它们影响了整个城市的道路选择。此外，由于城市化水平和发展阶段的不同，超大城市的发展地区已经扩展到更远的地区，要执行协调一致的政策是极其困难的，超市之间的交往活动已经超越了行政界限的划分。

2019年中国GDP总量是990865亿元，北京、上海、广州、深圳、重庆作为超大城市，对国内生产总值贡献率高达14.88%。而占中国地级行政区的9%的前三十强城市创造了中国整体经济体量42%，事实上这个差值，恰恰说明了超大城市的经济活力和对外来人口的吸引力。

2019年5座超大城市GDP排行榜总量排名 地区 GDP总量（亿元） 占GDP比重（%）上海 38155.32 3.85%2北京 35173.30 3.55%3深圳 26927.09 2.72%4广州 23628.60 2.38%5重庆 23605.77 2.38%合计 147490.08 14.88%1

（三）土地资源匮乏和环境退化

超大城市地区土地价格昂贵，迫使开发商采取集约化的土地使用做法：高密度的集中开发。同时超大城市不断向郊区蔓延，巨量城市垃圾也被运送到郊区处理，大量垃圾焚烧或填满已成为一种环境危害。环境恶化速度也不断加快，工业化后最重要的危险是空气和水资源的污染，污染造成了包括生命和物质在内的许多损失。显然，在城市规划中规划者会认真考虑环境因素，将其与经济发展情景联系起来并嵌入其中。但由于大城市内部的经济系统与生态系统的关系已经发展到更为复杂的相互作用中，这一过程并不容易实现。一个功能性的特大型城市体系，必然同时经历经济的增长和各种利益群体的博弈，超大城市的快速发展很容易超出土地和水的承载能力。从本质上讲，超大城市郊区乃至周边地区人为灾害的频繁发生大部分情况是由于空间规划的不一致造成的，其原因有：（1）现有的空间利用不符合现有的空间规划；（2）空间规划不符合规定。此外，空间利用的变化带来了许多经济和社会效益，但也给城市带来了巨大的风险和隐患。空间的使用政策必须在私有产权和公共利益之间取得平衡，空间的合理、规范利用和是实现城市经济增长和可持续发展的关键因素。

（四）技术依赖和社会期望过高

超大城市被认为是一种具有“创新”驱动特征的社会空间，在这种空间中，目前降低风险的决策行动主要是通过一种基于自上而下的组织模式来进行的。而这种自上而下的决策模式与当代社会知识的生产加剧了超大城市社会的脆弱性。用“脆弱性”来形容社会并不常见，当然与大自然的巨大力量相比，人类具有先天的脆弱性。而在当代社会中，当城市的设计和规划是以最大化的预测和控制为目标，以广泛想象的稳定性为背景进行判断。因为人们感觉到不确定性，但为了追求确定性，所以转向新技术，转向新的科学成果，坚信最新的技术可以对城市进行更系统、更科学的管理。但是，新技术是有风险的，在超大城市中日益普及尖端的技术产品往往来不及进行实践检验就已经推向市场，满足城市实际需要的技术系统风险已在许多情况下被统计风险分析所替换，只能做出近似于现实的理论假设，实践经验和实证研究越来越被模型和理想化方案替代，经验知识正在被主观概率计算，社会因为无法进行足够规模的测试和观察或根本无法按需要进行重复实验。

当代城市最大的历史进步是人类能动性的扩大。人的能动性的条件是知识和技术，现在有大量的技术创新和层出不穷的新知识，调解人类与自然和彼此之间的关系。

现在很难在自然的“纯”状态下体验自然，因为它不受人类活动的影响，社会关系由越来越多的行政、法律或技术安排所调节。通过社会生产和构建已经成为社会事实的数据，从而构成一种社会和政治现实，它强制执行管理社会行为和制定社区生活的程序化规则。对当今社会状况的初步描述涉及到一个定量诊断：在社会领域和社会中介性质中，大部分活动不再与生产联系在一起，而是与再生产联系在一起；特别是知识的再生产，因此，首先要再现使特定效果和过程成为可能的条件。

技术的进步，人们期望提供的公共服务绝对安全，因此在紧急情况下更多地依赖公共系统而不是自己的应对策略。技术可以提供更好的预测、更安全的施工技术和即时反应，但也会导致依赖性增加和额外的潜在危险。

（五）全球产业链的影响

特大城市发展的初衷是为了加速经济增长，从而加强与全球市场的连接，吸引能够刺激经济增长跃升的全球投资。与其他亚洲城市一样，它在整合全球资本和地区廉价劳动力的基础上，创造了众多制造业、服务业，发展了供应、生产和销售的区域价值链。因此，到2000年后，中国特大城市地区定位似乎都在追求走向世界城市的全球地位。

在快速的经济增长中，地方范围内各种问题的提出似乎被政府忽视了。过度的移民、非正规活动的增加、城市贫困的加剧对交通拥堵、新出现的贫民区、收入差距的扩大等产生了影响，而经济增长导致的快速城市化导致了农业用地和工业用地的转换、空气污染、环境退化等。

全球和地方之间的冲突不可避免的，基于全球性的分工和产业链考虑，恶化的环境给污染严重的特大城市地区居民的健康带来了致命的影响。

而且，一些地方性问题已经成为普遍性的问题，许多城市政府、非政府组织和世界援助组织已经开始重视改善当地城市生活。诸如交通拥堵、城市贫困、贫民区、环境风险等，已经成为全球城市需要共同解决的问题。全球与本地的互动已经变得相互关联，而且关系更加复杂。

三、超大城市风险管理的框架

人口密度高、邻近性和异质性是超大城市的特点，拥有1000万居民以上的特大城市运行，每天除了气候风险和极端天气事件外，还面临着经济发展带来的各种环境、安全、卫生挑战，在城市可持续发展的轨道上如何正确的管理城市可能面临的威胁，存在着不确定性。大城市灾害风险管理在过去一直没有得到充分的重视，原因有很多。包括特大城市风险的复杂性、政策制定的社会环境，以及特大城市有能力自行应对风险的错误假设。如果采取行动，大城市的决策者往往认为他们的任务和责任仅限于应急活动。这是一个合乎逻辑和可以理解的立场，因为超大城市都在为了满足居民的基本需求而努力解决公共资源短缺的问题，

随着技术的进步，社会的转型，城市的风险管理在过去几十年中发生了重大变化，特大城市的人群、身份、角色具有多元性，但在具有争议的“经济发展优先”目标下，提出一个更有建设性、更安全、更系统的风险管理制度是每个城市管理者和居住者的共同愿望。超大城市的未来定位既要保护城市核心发展事项，控制土地使用和维持关键的基础设施标准，又要针对城市发展过程中的风险进行结构调整和优化。

特大城市发展的风险管理旨在对城市人口准确预测和掌握的基础上，提高城市基础设施系统的运行效率，快速从自然和人为危害中恢复的能力。根据风险管理所侧重的手段、过程、目标不同，框架主要包括三个优先项：

（一）制度建设

在特大城市风险管理战略框架中，“善治”被视为促进持续减少风险努力的一个关键领域。如果地方政府和相关部门能够依靠适当的法律框架，针对预防和减轻灾害的各种选择，建立一个强有力的组织结构，配备适当的工作人员和资源，以实施灾害风险管理；如果城市中的所有利益攸关方，如科学和私营部门、民间社会和其他企业部门都能参与进来，提高风险的处置能力，确保逐一列出将减少灾害风险列为优先事项的主要活动的建议清单，这些目标的实现有赖于多元主体参与作为制度基础。

（二）风险识别

风险识别是任何减少灾害风险过程的起点，这是一个需要多部门、多学科广泛合作的领域，这些部门既包括所谓的“硬科学”，也包括那些与社会和经济方面更为相关的“软科学“。“硬科学”部门进行监测和预测，“软科学”部门通过系统地评估损失并跟踪灾害的社会和经济影响，多学科合作将更容易了解城市需要改进的地方。风险识别的过程主要从以下几个方面着手：

风险分析：超大城市的特征、地位、影响、历史和空间分布；

②风险评估、危害监测：包括新出现的风险；

③脆弱性和能力评估：社会、经济、物质和环境、政治、文化因素；

④风险监控能力、风险地图、风险情景：预测能力、警报处理和传播、响应能力；记录并绘制危害图，制定脆弱性和能力指标，并有系统地绘制和记录；模拟开发风险情景；

⑤系统评估发展规划中的风险。

（三）风险知识管理和传播

在各个层面进行安全文化教育，提高公众对风险的认知和适应力；通过将社区纳入信息传播渠道，改善减少风险的沟通方式，提醒人们面对紧急情况提前做好准备或更好地为减少风险发挥能动作用。

目前专业人员和普通市民之间的知识转移机制效率太低，无法向决策者和实践者充分传播知识，而且知识仅限于少数专家。从长远来看，社区参与和扩大市民对风险知识的知情权、减轻风险的技术能力是减少自然灾害影响的更好办法。

区域性风险信息管理在大多数城市尚处于起步阶段，甚至还没有系统、有组织地开展。需要在各级举办专门的正式灾害风险管理课程和培训。大学和研究中心需要对市民进行培训和能力建设需求评估，并在不同层次设计有吸引力的课程，以促进了解。 教育提供者和研究人员之间的对话需要定期进行，以便改善科学和政策之间的联系，必须了解市民的具体需要，同时建立信任和信心，以便双方共同努力，推动风险管理能力建设。

每一位超大城市的管理者都会被某个专业部门执行风险管理制度不力而焦虑，各部门之间缺乏统一的沟通和协调机制仍是现代部门分工的弊端，此外，传统的城市应急管理体系也是一个严重的障碍，未将风险转移机制被视为风险管理过程中的优先事项。

风险管理过程涉及到在不确定性条件下进行决策并采取行动，因此在审视、确定城市风险的根源的同时，可以学习他人的经验，避免重复同样的错误，并从其他地方已经测试过的一些选择中作出选择，从而提高宝贵时间和资源的利用率。