深度贫困县脱贫成效分析及成果巩固机制研究——以秦巴山区丹凤县为例

郭 萌,王 怡

(商洛学院经济管理学院,陕西 商洛 726000)

党的十八大以来,我国累计减贫9 348 万人,脱贫攻坚取得巨大成就,全国贫困发生率降至0.6%。 然而,深度贫困地区脱贫依然是我国脱贫攻坚的最大难题,全国尚未脱贫的551 万贫困人口绝大多数都集中在深度贫困地区。 习近平总书记指出“深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚,要全面把握深度贫困的主要成因,加大力度推进深度贫困地区脱贫攻坚”[1],深度贫困县作为集中性区域贫困的典型形式,其顺利摘帽并持续稳定脱贫成为当前决战决胜脱贫攻坚的重点与难点。 2019 年12 月,国务院扶贫办主任刘永富在全国扶贫开发工作会上强调要“集中兵力打好深度贫困歼灭战,实现剩余贫困人口、贫困县全部脱贫摘帽,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”[2]。 因此,在脱贫攻坚的收官之年,系统梳理深度贫困的生成机制,对深度贫困县的脱贫成效进行科学分析,破解贫困难题,巩固脱贫成果,形成稳定脱贫的长效机制,对于打赢脱贫攻坚战,实现全面建成小康社会的百年目标具有重要的理论和现实意义。

1 深度贫困的生成机制

1.1 贫困的生成

贫困作为一种全球性的经济社会现象,可以分为物质贫困和精神贫困,而物质贫困又根据其程度的不同表现为绝对贫困和相对贫困。 绝对贫困集中体现在物质生活资料的匮乏,相对贫困体现在与非贫困成员在物质生活水平上的一种不平等的状态[3]。 精神贫困属于行为科学范畴,集中体现在缺乏进取意识和改变自身贫困状态的态度[4]。 学界关于贫困生成机制的研究,国外和国内学者由于研究视角的不同而呈现出一定的差异,国外学者主要从文化致贫、结构致贫和心理与行为致贫三个维度进行了分析,国内学者则主要是从自然环境、社会环境和个体因素3 个维度剖析多维贫困的致贫机理, 其中自然环境包括资源禀赋、地理区位和生态环境等,社会环境包括制度建设、公共服务、市场发育、历史因素、贫困文化和政府干预等,个体因素包括人力资本和社会资本等。综合国内外学者的主要观点,我们可以得出:贫困是外因与内因共同作用的结果,既受到外部自然、经济、社会等环境因素的影响,也受到贫困者自身文化素质、精神状态、劳动技能等内部因素的影响。

1.2 深度贫困的生成

深度贫困的本质是绝对贫困,集中体现在物质生活资料的极度匮乏,从而使得个人或家庭不能保障基本的日常生活状态,表现在区域特征上概括为“两高、一低、一差、三重”。 学界关于深度贫困生成机制的研究,主要借助“人地关系地域系统理论”,将深度贫困理解为特定人地关系地域系统中人地业之间不协调、不耦合的过程与状态[5]。 其生成机理为:在一定的自然地理人文环境下,农户生产生活存在脆弱性,特定的冲击会导致农户生计资本或可行能力的削弱,形成暂时性的贫困状态,这种暂时状态会不同程度降低个体在区域经济社会中竞争力,从而使得生计资本的转化失灵,进而影响业的活力和规模,进一步反馈削弱其自身可行能力,导致贫困程度的不断加深,在这种人地业相互叠加的恶性循环作用之下,导致了个体陷入持续的深度贫困,个体的深度贫困蔓延扩张形成聚集形成群体性深度贫困[6]。

2 深度贫困县的脱贫现状——以秦巴山区丹凤县为例

2.1 案例概况

丹凤县地处陕南秦巴山区,是陕西省政府确定的11个深度贫困县之一,属于国家扶贫开发工作重点县。 由于受到自然地理、经济社会、贫困人口等因素的影响,丹凤县长期存在资源短缺、生态脆弱、基础设施不足、市场发育不良、人力资本匮乏等发展困境,产业发展能力较弱,贫困程度相对较深。 全县有89 个贫困村,贫困村占比57.42%,其中深度贫困村26 个,占比16.77%;共有建档立卡人口24 218 户83 389 人,贫困发生率为43.7%。 丹凤县的贫困特征在秦巴山区深度贫困县中具有一定的典型性,其脱贫成效的分析成果可以为同类地区打赢脱贫攻坚战提供借鉴和参考。

2.2 致贫原因

经调查统计,丹凤县24 218 个建档立卡贫困户中,6 478 户因家庭劳动力缺少实用技术无法市场就业导致贫困,5 502 户因家庭成员患病需支付医疗费导致贫困,3 628 户因家庭成员患有残疾导致贫困,2 533 户因为家庭所居住地交通条件落后导致贫困,2 344 户因家庭缺少发展资金导致贫困,1 416 户因家庭缺少劳力导致贫困,1 403 户因家庭要供养在校学生导致贫困,621 户因遭遇自然灾害导致贫困,293 户因其他导致贫困。 致贫原因分布见图1。

在丹凤县建档立卡贫困户致贫原因中:因病、因残、缺劳力这3 类原因都属于人的深度贫困,贫困户的生产活动主要或完全依赖于有限的人力资本,当家庭劳动力身体健康有重大问题时,家庭会马上陷入暂时贫困,如果健康问题得不到解决则可能陷入长期贫困。 交通条件落后、因灾这2 类原因属于地的深度贫困,丹凤县特定的自然地理因素和人文地理因素,使得开发成本高,难度大,社会排斥严重,资源短缺导致扩大再生产困难,地理偏远导致非农产业发展困难,生态脆弱导致贫困落后与环境退化恶性循环,使得人和业陷入空间性深度贫困。 缺技术、缺资金这2 类原因属于业的深度贫困,人的生计资本转化失灵将影响业的活力和规模,进而出现累退现象,产业竞争力越来越弱,包容性越来越差,封闭性越来越强,最终陷入经济性深度贫困。

2.3 脱贫现状

根据丹凤县人民政府和扶贫开发局官网公开数据,丹凤县2014 ～2019 年累计投入扶贫资金28.6 亿元,全县上下凝心聚力,精准施策,累计脱贫23 313 户81 447 人,89 个贫困村全部出列,贫困发生率由2014 年建档立卡时的43.7%下降到2019 年的1.02%(图2),并于2020 年2月实现脱贫摘帽。

3 丹凤县脱贫成效分析

3.1 扶贫项目成效

从扶贫项目实施成效看(图3),产业扶贫的受益农户最多,其次是生态扶贫、易地扶贫搬迁和兜底扶贫,说明产业发展对丹凤县贫困减缓的贡献最大,在脱贫攻坚中发挥了决定性作用。

3.2 农民增收成效

采用丹凤县2014 ～2019 年扶贫项目实施数据、农村居民人均可支配收入结构数据和农村居民人均消费结构数据进行脱贫成效分析,运用Pearson 相关系数(r)来衡量变量之间关联的紧密程度,数据来源于丹凤县人民政府和扶贫开发局官网以及国民经济和社会发展统计公报。

其中,X、Y是变量,lXX表示X的离均差平方和,lYY表示Y的离均差平方和,lXY表示X、Y的离均差积和。r的取值为-1≤r≤1,r>0 表示正相关,r<0 表示负相关,r=0表示零相关。 ︱r︱表示两变量的相关程度(表1),数值越大,相关性越强,反之亦然。

运用SPSS 20 对丹凤县2014 ～2019 年12 类扶贫项目实施数据、4 类农村居民人均可支配收入结构数据和8 类农村居民人均消费结构数据进行Pearson 相关性分析,分析结果见表2。

表 1 ︱r︱值范围与相关程度

3.2.1 扶贫项目对农民收入的影响

从分析结果看,各类扶贫项目都对农民增收发挥了积极的正向作用,其中产业扶贫、就业扶贫、公益岗位、健康扶贫、危改改造、生活条件改善6 类扶贫项目与农民的工资性收入的相关度极高,正向作用最为显著;产业扶贫、就业扶贫、公益岗位、健康扶贫、危改改造5 类扶贫项目与农民的经营净收入的相关度极高;产业扶贫、公益岗位、健康扶贫、危改改造、生活条件改善5 类扶贫项目与农民的财产净收入的相关度极高;就业扶贫与农民转移净收入的相关度极高。 工资性收入、经营净收入和财产净收入是贫困农户脱贫的可持续力量,因此,要巩固脱贫成果,防止脱贫人口返贫,形成脱贫长效机制,产业发展是关键,就业帮扶是抓手,健康、生活和居住条件改善是保障。

3.2.2 扶贫项目对农民消费支出的影响

从分析结果看,就业扶贫与农民食品烟酒、衣着、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健6 类消费支出的相关度极高;产业扶贫、公益岗位、危改改造、生活条件改善、村基础设施与农民其他用品及服务的相关度极高。 这说明就业扶贫、产业扶贫、公益岗位等扶贫措施能够激发农民对美好生活的向往,激发农民的自我发展意识。

3.2.3 扶贫项目对促进人地业协调发展的影响

从分析结果看,教育扶贫、健康扶贫项目对人的综合素质提升发挥了积极的正向作用,教育扶贫由于项目本身存在一定的滞后性和周期性,因而成效在当年不是很显著;易地扶贫搬迁和危改改造对自然地理环境改善发挥了积极的正向作用,易地扶贫搬迁由于贫困农户尚在适应期,需要产业就业等措施配套,因而成效显著性不是很强;产业扶贫、就业扶贫、公益岗位、金融扶贫项目对产业的活力和规模扩大发挥了积极的正向作用,对贫困农户增收脱贫的显著性最为突出;生活条件改善、综合保障性扶贫、村基础设施、村公共服务扶贫项目对人地业协调可持续发展提供了基础保障,属于建设性投入,虽然在周期上具有一定滞后性,但能够帮助贫困地区农户保持人地业的耦合协调,使其具有脱贫可持续性。

表 2 丹凤县扶贫项目实施对农村居民人均可支配收入和人均消费支出的影响分析

3.3 存在问题

在对丹凤县扶贫开发局和部分镇村的调研访谈中发现,目前,丹凤县脱贫攻坚存在的突出问题集中表现在3个方面:

一是扶贫项目与建档立卡贫困户利益联结不紧密。驻村扶贫干部反映指出在扶贫项目落地的过程中,建档立卡贫困户主动争取扶贫项目的积极性不高,在扶贫项目利益分配上往往被动接受,扶贫项目与贫困户之间缺乏有效的利益联结机制,贫困户脱贫致富的内生动力没有得到有效激发,稳定脱贫的可持续性有待增强;

二是农村合作社带动贫困户自我发展作用不明显。丹凤县的农村集体经济在各镇村之间发展不平衡,普遍存在经营规模小、市场竞争力弱等发展难题,贫困户在参与农村合作社的过程中,体现出一种盲目、随意的低层次状态,使得农村合作社对贫困农户的带动作用不明显;

三是易地扶贫搬迁后产业就业等后续保障不到位。在实地调研访谈中,反馈比较突出的一个难题就是易地扶贫搬迁农户两头跑的问题,由于搬迁后的产业、就业、文化等后续保障没有及时跟进,导致易地扶贫搬迁农户缺乏生活来源,不能有效融入新的生活环境而安居乐业,经常返回旧居住地生活,导致搬迁成效不佳。

4 深度贫困县稳定脱贫的长效机制

4.1 把创新产业扶贫模式作为巩固脱贫成果的根本抓手

习近平总书记强调“发展产业是实现脱贫的根本之策。 要因地制宜,把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路[7]。”产业扶贫是贫困地区农户可持续生计的重要依托,可以增强贫困地区农户的“造血”功能,是易地扶贫搬迁、生态补偿扶贫、发展教育扶贫等帮扶措施的重要支撑,能够更好地应对农村“空心化”现象和“老龄化”问题,具有比其他扶贫项目更强的辐射力和带动力。 因此,深度贫困县在持续推进产业扶贫的基础上,把创新产业扶贫模式作为巩固脱贫成果的根本抓手。 大量的理论研究和扶贫实践表明,由政府直接强势介入到产业扶贫活动中,虽然在短期内可以取得明显成效,但其本质属性、组织机制和职责定位决定了其难以最优化的资源配置,产业扶贫的效果往往差强人意[8]。 产业发展是一个长期的市场行为,产业扶贫归根结底是市场化的扶贫方式,政府主导过度则容易失败,扶贫产业要健康可持续发展,必须要遵循市场规律、融入市场机制。 作为市场主体的企业,具备独特的市场资源优势,其参与扶贫可以帮助贫困户有效实现生产与市场的有效对接,在推动区域经济增长和减缓贫困等方面发挥了积极作用。 基于此,采用市场手段,创新产业扶贫模式,完善利益联结机制,优化配置贫困地区的土地、劳动力、资本等要素,使得扶贫产业具备灵活性和专业性的市场机制,同时确保贫困人口有效参与到产业发展之中,形成一种既具有可持续性、能够挖掘最大化利润,稳定分享产业价值增值过程的扶贫模式,成为新时期巩固脱贫成果、形成稳定脱贫长效机制的现实必然。

4.2 把建立健全动态监测预警机制作为巩固脱贫成果的重要保障

返贫是影响区域脱贫绩效、阻碍稳定脱贫的重要问题,返贫问题的重要性警示扶贫主体要及时掌握返贫诱因,预防脱贫农户再次陷入贫困状态[9]。 因此,建立健全动态监测预警机制就尤为重要。 当前,我国返贫动态监测预警机制还处于探索期,对脱贫户的跟踪管理还不够紧密,返贫预警的配套设施及制度保障还有待进一步完善。 作为巩固脱贫成果的重要保障措施,深度贫困县须根据工作的实际,全面掌握脱贫人口、未脱贫人口和常住非贫困人口的信息状态,运用信息技术手段建立监测数据指标体系,进行动态分析评判[10]。 对存在致贫和返贫风险的人口,按照一定的级别进行风险定级,制定对应的应对预案。 同时,定期对预警机制运行情况进行监督检查和综合研判,以奖惩机理措施确保预警机制平稳运行,从而将返贫风险化解在萌芽状态,从而有效巩固脱贫成果。

4.3 把脱贫攻坚与乡村振兴实现有效衔接作为巩固脱贫成果的发展方向

脱贫攻坚和乡村振兴是我国当前的两大发展战略,二者之间存在一定的逻辑递进关系,二者的有效衔接是我国经济社会发展的现实必然[11]。 脱贫攻坚为乡村振兴奠定了经济、政策、人才等发展基础,乡村振兴则为巩固脱贫成效提供了新的发展动力和政策保障。 在脱贫攻坚与乡村振兴的衔接实践中,深度贫困县要及时对脱贫攻坚中的经验教训进行深刻总结,对成功的发展经验进行有效推广,对失败的教训进行反思和修正,在实践中启发探索衔接思路和措施,结合国家宏观的发展战略,制定适合县域自身发展的政策设计,合理设定发展目标,科学持续有效推进,增强基层群众的“获得感”,共享经济社会发展成就。