基于内容分析法的食品安全法律法规及相关政策研究

□ 王洪涛

（辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000）

民以食为天，食以安为先。食品安全是民生工程、民心工程，也是重大的政治问题、经济问题和公共安全问题。食品安全无小事，一粒米一桌餐，牵动着千家万户，关乎人民群众的身体健康和生命安全。随着经济的快速发展和物质的极大丰富，注重食品安全、倡导健康生活早已成为社会共识。习近平总书记多次强调要把食品安全作为一项重大的政治任务来抓，坚持党政同责，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众“舌尖安全”。李克强总理在2018年政府工作报告中提出，让问题产品无处藏身、不法制售者难逃法网，让消费者买得放心、吃得安全。近年来，我国针对食品安全出台了一系列法律法规及相关政策，然而，从轰动一时的三聚氰胺事件到“饿了么”黑作坊曝光，食品安全问题仍时有发生，触痛着敏感的大众神经。目前国内学界有关食品安全研究的文献主要侧重于治理方式和安全检测两个方面，对于治理源头——食品安全法律法规及相关政策的研究较少。鉴于此，本文对现有的食品安全法律法规及相关政策进行考量，力图找出其中不足并提出完善建议，以期为未来食品安全法律法规及相关政策体系的建构提供参考。

一、研究设计

本文以国家发布的法律法规及相关政策为研究对象，借助北大法宝数据库，以“食品安全”为关键词进行搜索，共搜索到2002—2019年间3部食品安全法、3项行政法规、28项国务院规范性文件、600多项部门规章。经过筛选，去除具体针对某一企业的行业规定，保留406项法律法规及相关政策（见表1，因篇幅所限仅列举部分法律法规及相关政策）。

表1 研究对象

本文基于内容分析法对我国食品安全法律法规及相关政策进行考量。内容分析法是指以文本内容为研究对象，将文本内容定性分类后转变为数据进行定量分析的综合研究方法，其优点在于可按照一定标准将食品安全法律法规及相关政策的文字内容转变为统计数据，能够更为客观地反映食品安全法律法规及相关政策的本质特征。

本文的研究步骤为：第一步，通过对颁布时间和数量进行统计分析，探究我国食品安全法律法规及相关政策的发展趋势；第二步，通过对政策发文主体的统计分析，了解不同主体的参与程度，明确食品安全管理的主导机关，描绘主体间的联系网络及联合程度。第三步，通过内容分析法从政策工具和社会需求两个维度对食品安全法律法规及相关政策的文本进行编码，以解读食品安全法律法规及相关政策的政策工具使用、社会需求满足状况，从中发现不足并加以改进。

二、分析框架

（一）食品安全法律法规及相关政策的基础性分析

1.发文时间分析。依据406项法律法规及相关政策的发文时间、数量、累计数量（见图1），以2006年苏丹红事件、2008年三聚氰胺事件、2010年地沟油事件、2011年瘦肉精事件及2011年56部相关法律法规及相关政策峰值为节点，将食品安全法律法规及相关政策分为2002-2006年（起步）、2007-2009年（发展）、2010-2014年（冲击）、2015-2019年（完善）四个阶段进行分析后发现，大量法律法规及相关政策往往是在发生重大食品安全事件的次年或举办大型活动的当年出台的。

图1 发文时间与数量

2.发文主体分析。依据层级发文主体可分为三类，即最高层级——全国人大常委会；第二层级——国务院；第三层级——国务院各部委，这一层级占绝大多数。依据数量发文主体可分为两类，即单独发文机关和联合发文机关。单独发文机关有30个（见表2）。其中，原国家食品药品监督管理总局发文151次，占比37．2%；原国家卫生和计划生育委员会发文97次，占比23．9%。发文主体多元化虽然体现出国家对于食品安全的重视程度，但也容易产生权责不清、形式主义等问题。联合发文的政策性文件共计31篇（见表3），联合发文的部门最多为4个。对比数据发现，联合的部门越多，发文数量越少。

表2 单独发文机关及发文数量

表3 联合发文

为直观了解部门联合发文的情况，本文运用UCINET软件构建了联合发文网络图（见图2）。在图中，一个节点代表一个政策主体，主体间连接线值代表主体间联合发文次数，节点越大则政策主体的活跃性越强。可以看出，在众多联合发文中，原国家食品药品监督管理总局、国务院食品安全委员会和农业部起引导作用。

图2 联合发文主体网络图

（二）食品安全法律法规及相关政策的内容分析

1.分析框架构建。

⑴X维度分析框架构建。政策工具以政策结构性为立论基础，通过一系列基本单元工具有机结合，反映公共政策价值和理念。［1］借鉴Rothwell和Zegveldz的政策工具分析框架，［2］本文将食品安全法律法规及相关政策分为三类：一是供给型政策工具，是指政府通过扩大供给力度弥补食品安全管理过程中缺少的要素；二是环境型政策工具，表现为间接影响；三是需求型政策工具，主要是指政府在对食品安全管理过程中对社会组织的需求（见表4）。

表4 政策工具

⑵Y维度分析框架构建。作为食品安全法律法规及相关政策的直接对象，社会需求可分为三种：一是资源需求，是指从社会需求出发，政府需要投入大量资源确保食品安全；二是参与需求，是指政府需要满足社会群体共同治理食品安全的意愿；三是市场需求，是指社会群体对食品市场稳定的需求。综上，本文构建了二维分析框架（见图3）。

图3 分析维度

2.食品安全法律法规及相关政策文本编码。内容分析法的核心步骤在于分析单位选择，对分析单位进行编码，编码的合理性决定量化分析的结果是否客观合理。［3］本文采用“政策编号——条目编号”形式对406项法律法规及相关政策文本的每一项内容进行了编码（见表5，因数量庞大仅节选部分编码）。

表5 政策内容编码

在编码基础上，本文对分析单位进行了政策工具归类，即判断每一个分析单位具体属于哪一种政策工具（见表6）。

表6 编码归类

从已经编码的政策工具中选取符合社会需求的编码项归类到二维分析框架中（见图4）。

图4 分析维度统计

3.频数统计与维度分析。

从X维度来看，经过统计，食品安全法律法规及相关政策共涉及1490个政策工具，其中，环境型政策工具使用率为49%，供给型政策工具使用率为42%，需求型政策工具使用率仅为9%（见图5）。实际上，需求型政策工具在食品安全管理过程中发挥着与社会充分交流、引入社会力量的重要作用，应当予以重视。在供给型政策工具中，公共服务类使用率为41%，基础设施建设类使用率为25%，信息支持类使用率为19%，人才培养类使用率为12%，而资金投入类使用率仅为3%，难以形成有效支持（见图6）。在环境型政策工具中，法规管制类使用率为87%，已经逐渐形成一套严格且标准的管理体系，但策略性措施类使用率仅为9%，容易出现“一时一令”的现象；财务金融类使用率只有4%（见图7）。在需求型政策工具中，服务外包类使用率为70%，贸易管制类使用率为20%，而政府采购类使用率只有10%（见图8）。从以上分析可以发现，政策工具处于失衡状态。

从Y维度来看，对社会需求三个层面的政策工具使用情况进行统计分析后发现，在涉及社会需求的449项政策工具中，参与需求占48．33%，市场需求占40．09%，而资源需求仅占11．58%（见表7）。另外，在涉及市场需求的180项政策工具中，法规管制就有156项，占比86．7%。以上数据充分说明，政策工具的使用严重失调。

图5 政策工具统计

图6 供给型政策工具

图7 环境型政策工具

图8 需求型政策工具

表7 社会需求＆政策工具

三、分析结果

（一）政策出台连续性不足

从发文时间和发文数量来看，2002—2019年间食品安全相关政策的出台与食品安全事件之间有很强的相关性，呈波动趋势，相关政策衔接不足。如2006年苏丹红事件后，2007年出台的政策多达20项，2008年则降到6项。2008年三聚氰胺事件后，2009年出台的政策激增到21项。而且，食品安全政策的核心在不同时期有不同的表现，如某一食品出现安全问题后，相关政策的核心就针对这一食品领域制定更严格的标准并加大监管力度，发文数量迅速增加。这在一定程度上说明我国的食品安全在宏观管理上略显不足，存在“亡羊补牢”现象。

（二）政策发文主体联合行动不力

食品安全的发文主体涉及到全国人大常委会、商务部、农业部、科学技术部等30个部门。在406项食品安全法律法规及相关政策中只有31项为联合发文，这说明相关部门之间联合程度不够，极易出现各自为政的现象。即便是仅有的31项联合发文也存在政出多门的问题，如针对中小学和幼儿园的食品安全问题，既有原国家食品药品监督管理总局和教育部的联合发文，也有国务院食品安全委员会和教育部的联合发文，条款多有重复。从图2可以看出，政策发文主体之间结构较为松散，部门间的信息沟通网络不畅、权责划分不清，使得政策虽然数量众多但执行效果不够明显。

（三）政策工具结构失衡

我国的食品安全法律法规及相关政策涵盖了供给型、环境型、需求型三种政策工具，但环境型和供给型政策工具过多，需求型政策工具较少，不利于激发市场自我监管。而且，三种政策工具在具体内容上也存在同样问题，如在环境型政策工具中，法规管制类政策工具使用较为频繁，容易出现矫枉过正现象，给食品市场发展带来消极影响；在供给型政策工具中，资金投入类和人才培养类政策工具过少，基础设施类政策工具使用效率不高，整体失衡；在需求型政策工具中，服务外包类政策工具较多，政府采购类和贸易管制类政策工具较少，不利于形成较好的政府示范效应。

（四）社会需求满足度不够

从图4和表7可以看出，虽然政府十分重视食品安全管理中的社会参与度，针对资源需求、参与需求和市场需求皆有政策工具来支撑，但在使用上存在失衡问题，不能满足社会需求。如在资源需求方面，食品安全投诉机构等基础设施建设跟进不够；在参与需求方面，政策工具主要集中于公共服务类和服务外包类，过于单一；在市场需求方面，为鼓励食品市场自发提高食品安全标准，理应给予一定的税收优惠，但政府只是使用156项法规管制类政策工具进行监管，财务金融类政策工具仅有9项，财政支持类、税收优惠类政策工具则是空白。

四、相关建议

（一）进一步加强顶层设计，保证法律法规及相关政策的连续性、稳定性、协调性

由全国人大常委会主导，国务院各部委及直属机构组建联合办事机构，对涉及食品安全的不同部门的职权范围和相互合作方式进行梳理，设置权责清单。构建法律法规及相关政策执行反馈机制，根据社会上对食品安全法律法规及相关政策的回应或建议出台相关的配套政策。构建长效预警机制，发布的食品安全法律法规及相关政策应以“防患未然”为原则。发文特别是联合发文时相关部门应加强信息沟通，时刻把握食品安全问题和政策运行效果，最大限度地把食品安全政策数量控制在一定范围内，保证政策顺畅执行。

（二）强化政策工具在使用过程中的协同性

在实现满足社会需求这一目标的过程中，环境型、供给型、需求型政策工具被拆分、融合，因此政策工具的内部协调就显得尤为重要。就环境型和供给型政策工具而言，目前，政府对于食品安全管理的环境型和供给型政策工具投入已呈饱和状态，应在巩固的基础上进行筛选和整合，剔除重复性、矛盾性、无效性政策工具，精简合并相近类政策工具。如精简法规管制类政策工具的使用频率，加大财务金融、税收优惠等政策工具的使用力度，逐步形成多元治理的局面；合理配置资源，增加人才培养、基础设施建设、财政支持类政策工具的使用频率，力求与需求型政策工具配套使用。就需求型政策工具而言，进一步提高政府采购类、服务外包类、贸易管制类政策工具的使用效能，以需求拉动食品市场发展。如与高校合作研发新型食品安全检测仪器、采用政企联合的方式将服务外包、通过公务微信公众号及时发布食品安全政策动态等。相关部门应指派专门人员与食品行业代表共同成立食品安全监督小组，定期与群众沟通，实时关注食品市场动态，了解政策供给是否能真正满足群众需求。