江苏铁路规划往事

张晓铃

曾经有一位老同志问我，你们当初是怎么规划江苏铁路的，标准那么低，为什么不早点建设高铁？我无言以对。类似的问题我在多个场合均有所闻，并在脑海中久久萦绕，不能释怀。反复思考之后，遂依自己的亲身经历和有关资料连缀成文，以回答社会各界对江苏铁路规划的关注。

新中国成立以后，铁路规划、建设、运营均由铁道部统一管理，地方政府只负责修建和管理地方铁路。1992年，国务院批转了国家计委、铁道部《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见》，1996年，铁道部和国家计委发布了《合资铁路管理办法（试行）》，地方政府参与铁路建设的积极性逐步提高。

在2003年之前，各地的铁路建设要求都是以单个项目向国家有关部门报送项目建议。如江苏境内先后兴建的沂淮铁路、南京绕城铁路、镇大铁路等地方铁路，以及宁扬铁路、新长铁路等，都是按这个程序操作。虽然江苏省在“九五”“十五”计划中都有铁路建设的内容，但都是适应国家铁路建设计划而定，比如“十五”计划中的铁路项目除了国家铁路项目外，只有與铁道部合资建设的新长铁路、宁启铁路，还有镇江至南翔、南京至宜兴两条地方铁路。

2003年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出了“加快发展铁路、城际轨道交通”的要求。2004年，经国务院批准，国家发改委发布了《中长期铁路网规划》，这是新中国第一个铁路行业性总体规划，对于全国铁路发展产生了重大影响，最大的亮点是提出了建设“四纵四横”客运铁路网的构想。这个规划中涉及江苏的项目很少，只有北京至上海、徐州至兰州、南京至成都等三条客运专线，还有既有京沪铁路电气化改造项目，总里程只有400多公里。

2005年，国务院还批准了《长江三角洲城际轨道交通网规划》，规划了长江三角洲地区16市以上海为中心，沪宁、沪杭（甬）为两翼的城际轨道交通主构架，其中江苏境内有南京-上海、常州-江阴-常熟-苏州、苏州-嘉兴等3条线路，总里程约440公里。

国家的这两个铁路规划表明了加快铁路发展的战略方向，给全国人民以极大的鼓舞，但也表明，此后新建的铁路项目必须先进入规划。就江苏而言，列入这两个规划的新建铁路项目实在是太少了一点，仅有800多公里，在全国规划新增铁路营业里程中仅占3%左右，在全国规划铁路总里程10万公里中江苏仅占2%左右，这与江苏作为经济大省的地位极不相称，远远不能满足江苏经济和社会发展的要求。

从2003年起，江苏省委省政府与铁道部多次会商江苏铁路建设工作，呼应铁道部加快合资铁路建设的要求，明确了双方合作的方式、出资比例、工作制度等内容，形成了部省全面合作推进铁路建设的新局面。省领导要求省铁路办积极与国家有关部门对接，争取更多的新建铁路项目，并加强江苏铁路规划的编制。

根据省领导的指示精神，江苏省铁路办公室组织编制了《江苏省“十一五”至2020年铁路建设和发展规划》（以下简称《江苏铁路规划2005》），这是江苏铁路的第一个专项规划，基本思路是在已经列入国家规划项目的基础上，再增加一批新建项目，原则上把可能的线路都提出来。经广泛征求意见并反复修改后，2006年初经省发展与改革委员会组织审查通过了《江苏铁路规划2005》，之后又根据部省领导的会商结果陆续进行了相应的调整。

《江苏铁路规划2005》提出：“十一五”至2020年期间，江苏铁路发展的战略构想是：扩大运能，完善网络，创新体制，领先全国。扩大运能：加快铁路和城际轨道交通的建设，同时对现有铁路进行扩能改造，使铁路运输由限制型向服务型转变。完善网络：围绕铁路主骨架，大力发展铁路网络建设，以高速铁路、电化铁路、城际铁路为主干，以普速铁路为重要分支，发展各类支线、专用线，形成具有三条超亿吨能力的对外通道、六个过江通道、铁路类型完善、服务功能齐全的“三纵六横”铁路网络，实现省内中心城市之间均有铁路通达，重要港口均有铁路通达，重点企业都有铁路专用线。创新体制：在铁路领导体制、投资体制、建设体制和管理体制等方面进行积极的改革和创新。领先全国：争取在路网的设施水平、运输能力、路网规模等方面在全国处于领先地位。

《江苏铁路规划2005》提出的建设和发展目标是：到2020年，实现3个突破（电气化铁路、城际铁路、高速铁路）;建设形成3条具有超亿吨运能的对外通道（沪汉蓉、京沪、陇海铁路）;新建12条铁路;建设完善2个国家级铁路客货运枢纽（南京、徐州）;形成类型完善、功能齐全、技术先进、干线成网、方便快捷的“三纵六横”的铁路运输系统。规划新建铁路里程（含南京枢纽）1795公里，既有线改造597公里，基本完成国铁既有线电气化改造。

应当说，这是一个大胆的规划，仅从投资来说，“十一五”是“十五”的近10倍，这引起了多方面的争议甚至是非议。比如，2006年省铁路办并入省交通厅后，我曾向厅党组专门汇报过铁路规划情况，有个别同志明确表示反对，认为江苏不需要修铁路。但这个规划得到很多人的支持，特别是各市县的同志大力支持，省发改委多次指导我们修改完善，省委省政府主要领导都专门听取汇报，分管领导更是多次听取汇报，提出指导意见，使这个规划得以提高完善。从全国铁路的发展形势和江苏对铁路的需求来看，我们坚信这样规划是非常必要的。

接下来就是与铁道部和国家发改委的对接工作，省发改委、省铁路办与市县的同志共同努力，新增项目逐一说明依据，争取国家有关部门的理解和支持，同时根据国家铁路发展的新形势进行调整，有些意见不一致的项目通过部省领导协商会议研究确定。从2004年起，省政府与铁道部连续签订了6个会议纪要，还有一些专项会议纪要，对原规划项目进行调整和完善：一是增加新的项目，如海（安）洋（口）铁路、南京至芜湖城际铁路延伸至安庆;二是调整建设时序，如宁杭铁路原规划是普通铁路，后调整为高速铁路，原规划在2020年前开工建设，调整为2008年开工建设等。这些调整都进入了国家《中长期铁路网规划（2008年调整）》。

2008年之后，随着多条铁路开工建设，市县政府修建铁路的呼声日益强烈，通过部省会商，陆续又进行了一些调整，线路方面增加了徐州至连云港客运专线、徐州经宿迁淮安至盐城铁路等，调整了连云港至淮安铁路的走向;在线路标准方面将原规划的普速铁路都提高到时速250公里或200公里以上。到2010年，规划线路里程比2008年又增加了500公里左右，建设标准全面提升。

2007至2008年，省铁路办委托铁道第五勘察设计院和江苏省交通科学研究院共同研究编制了《江苏省铁路支线、专用线中长期规划》，研究年度初期为2010年，近期为2015年，远期为2020年。该规划是对全省干线铁路建设和发展规划的补充和完善，对城市的发展规划也具有积极作用。规划编制完成后，经江苏省交通运输厅审核通过，发各市政府作为建设依据。规划至2020年，江苏省各市共计新（改）建106条专用线及支线，其中专用线102条，支线4条，总长度约为1387.6公里，总投资约为341亿元，预测完成到发货运量约为2.71亿吨。

也是在2005年前后，江苏省建设厅组织编制了《江苏省沿江城市群城际轨道交通网规划》，在国家《长江三角洲城际轨道交通网规划》的基础上进行了加密，丰富了规划内容，后经国家有关部门批准。这个规划对《江苏铁路规划2005》是一个重要的补充完善，后来的许多新建城际项目源自这个规划。

在全省上下的共同努力下，到2010年全省已經开工建设铁路9条，处于项目审批阶段的有多条铁路，“十一五”期间铁路投资远远超额完成了计划，特别是沪宁城际铁路于2010年建成、京沪高速铁路于2011年中建成，极大地提振了铁路建设的士气，也展示了高速铁路建设的美好前景，引导全省铁路建设向深度和广度进一步发展。在铁路“十一五”规划的基础上，相继编制了“十二五”“十三五”规划，使全省铁路建设形成了一个高潮。《江苏铁路规划2005》中的项目到2020年已经大部分建成，只有一二个正在建设中。我作为编制《江苏铁路规划2005》的直接组织者对此倍感欣慰。

当然，以今天的眼光来看，《江苏铁路规划2005》确实有一些不足之处，也有一些遗憾，主要是当年中国铁路建设总体上还处于较低水平阶段，高铁建设还没有开始，城际铁路也还只是酝酿之中，更谈不上各种轨道交通网络的配套完善，还由于铁路体制改革刚刚起步，我们的认识水平必然受限于当时的条件。但历史就是这样一步一步地发展的，《江苏铁路规划2005》毕竟是江苏省第一个完整独立的铁路规划，并为之后的规划奠定了基础。

最后还有两个具体问题需要说明一下：

一是新建线路标准问题。有人问为什么不多规划高速铁路。实际上，在2004年的时候，京沪高速铁路还只是在研究中，并且建设方案还存在重大争议，也就是轮轨与磁悬浮之争，全国的铁路都还是时速120公里的标准，直到2007年才有少数线路时速提高到200公里。2008年京津城际铁路建成后，高速铁路才进入人们的视野，相应的技术和标准等仍经历了一个完善提高的过程;在此之前，国家有关部门对高速铁路一直持十分谨慎的态度，国家《中长期铁路网规划》中也只是提客运专线，而并没有高速铁路，2008年之后高速铁路建设才逐步升温，而且质疑不断。在这种情况下，我们当然不可能提出高速铁路的规划，当时都是按照最高时速120公里进行规划。好在后来进行了大幅度调整，江苏新建铁路大多是高速（时速250公里以上）或准高速铁路（时速200公里左右），虽然因为项目形成时间不同，有些相连的项目之间标准不尽一致，但并不影响互通互连。其实铁路也不必都建成高铁，就像人身上的血管有粗有细一样，铁路网络也应当由多层次线路组成，长途干线当然要建高铁，但距离相对较近的城市之间就不必建高铁，建了反而不科学不经济。国家有关部门对铁路的分类标准现在已经很明确，既有高铁，也有城际铁路、普速铁路，还有郊区铁路等，这是非常科学合理的安排。就江苏而言，省内各城市之间的距离都不太远，省会南京到各省辖市的最远距离也只有300公里左右，建设标准再高也难以真正发挥作用，因为停得多了，高速也成了普速，而如果停得少，那建铁路的目的反而达不到。因此合理安排路网结构非常重要，而不是高铁越多越好，要知道高铁的建设成本和运营成本很高。

二是苏北铁路问题。有人说，铁路建设苏北落后了，规划对苏北考虑不够。苏北铁路落后这是事实，1998年之前苏北腹地没有一条铁路，人们戏称为“地无寸铁”，新长铁路和宁启铁路建设后，苏北腹地有了铁路，但过江是个大问题，新长铁路采用轮渡过江，效果很不理想，至今仍未能发挥应有的作用。因此我们在编制《江苏铁路规划2005》时，特别注意过江通道问题，并将南通至上海铁路作为重中之重，同时规划了连盐铁路、宿淮铁路、连淮扬镇铁路等项目（后来又增加了徐宿淮盐、连徐高速等），既考虑解决苏北各市的通达问题，也考虑了铁路过江问题。五峰山通道原规划是建公路过江大桥，2007年就准备开工建设，在我们的建议下，省交通厅推迟了建设计划，形成了现在的公铁两用的五峰山大桥。当然，由于基础工作落后等原因，苏北铁路项目推进速度不够理想，但要知道，苏南的铁路项目大多在国家规划中，苏北铁路从无到有是一个十分艰难的争取过程。好在现在全省铁路建设已经形成了全新格局，苏北铁路已经纵横成网，今年沪通铁路和连镇铁路即将建成通车，大江南北铁路连成一体即将成为现实，多年的梦想终于可以实现了。

（责任编辑：巫勇）