乡村振兴背景下村级国土空间规划编制探索

关鹏 史少梅

（1.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032；2.葫芦岛市自然资源事务服务中心（土地储备中心），辽宁葫芦岛 ）

在国家大力实施乡村振兴战略以及全面推进空间规划体制改革的新形势下，编制科学合理的村级国土空间规划是优化村域空间资源配置，促进城乡融合、产业融合发展，引导各类资源有序进入农村的主要依据，是加强农村国土空间开发利用保护精细化管理的重要环节，也是实现乡村振兴战略、加快生态文明体制改革、健全国土空间规划体系的关键起点。但从目前来看，我国村级国土空间规划编制仍处于起步阶段，虽然各地农村人居环境整治等乡村建设工作正在渐次展开，但一些地方急于求成，盲目大拆大建；一些村庄缺少规划，无序建设，如何科学合理地重构乡村生产生活生态空间布局，实现“多规合一”“一张蓝图”成为当前亟待解决的重要问题。

源——为何编

1.环境变革——经济社会转型

图1 2020年国家“三个1亿人”方案

一是顺应城镇化发展趋势。2019年年末全国（不含港澳台地区）总人口140005万人，城镇常住人口84843人，比2018年末增加467万人，城镇化率突破60%，达到60.60%，提高1.01个百分点。以城镇为主的人口分布格局已经形成，标志着我国由乡村中国进入了城镇中国的时代。2020年，国家城镇化目标任务中，重点推进“三个1亿人”的城镇化（图1），满足农业转移人口的期许，使更多的人享受到城市的配套服务，如落户、配套住房建设和配套的医疗教育等。

二是顺应经济发展趋势。步入新常态，国内经济下行压力加大，经济增收持续放缓。以“世界工厂”为主的出口端，随着经济全球化的减弱和中美贸易摩擦的常态化，迎来转型阵痛期；以基建和房地产为主的投资端，随着地方政府债务的急剧扩张和房价的飞速上涨，已经接近峰值；以支撑内需为主的消费端，随着就业形势的严峻和居民财富固化于房产，开始显现疲软状态（图2）。

三是顺应农村人口老龄化、空心化趋势（图3）。2018年中国60岁以上人口比例达17.9%，已经远高于60岁以上老年人口占总人口的10%的联合国老龄化社会的标准。农村年轻劳动力多在外打工，留守在家的多是一些年龄在60岁以上的、劳动能力缺乏的老人及病弱群体。“精兵强将走四方，老弱病残务农忙”的局面已然形成，村庄空心化问题凸显。

2.政策变革——城乡关系转变

党的十九大报告提出乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2018年1月的中央一号文件明确要强化乡村振兴规划引领，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。同年6月印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》部署了一系列重大工程、重大计划、重大行动。这是我国出台的第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，是统筹谋划和科学推进乡村振兴战略这篇大文章的行动纲领（图4）。

3.规划变革——规划体系重构

一是规划依据。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行，有序推进，做到注重质量、从容建设。国务院及自然资源部近年来出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施若干意见》等一系列文件，要求2019年底完成村庄分类，2020年底县域层面基本完成村庄布局，有条件、有需求的村庄应编尽编村级国土空间规划。

图2 投资、出口、消费对全国GDP的拉动

图3 中国人口年龄结构变化图（2010-2018年）

图4 乡村振兴政策演进

二是规划定位。村级国土空间规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制“多规合一”的实用性村级国土空间规划。村级国土空间规划范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。

质——编什么

1.本性

村级国土空间规划是立足已有的资源、环境、生态、文化本底，以生态文明建设为总纲，以乡村振兴战略为引领，以统筹人口、产业在各类空间的合理配置为核心，以生态保护、永久基本农田保护、历史文化保护为底线，以村域各类用地的分类详细规划为手段，涵盖村土地规划、村庄建设规划、产业规划等核心内容的综合性空间规划，从而实现真正意义上的“多规合一”。

2.特性

一是以人为本的全域空间规划，统筹安排生产、生活、生态空间；二是盘活存量、注重效益、优化结构、提升质量、保护生态的控制性、详细性和蓝图性规划；三是将产业发展、村庄建设、设施完善、文化彰显相结合的一体化规划；四是实施生命共同体统一保护修复，延续乡村空间机理和历史文化风貌特征的延续性规划；五是自上而下与自下而上相结合、以村集体和村民为主体的参与式规划。

法——如何编

1.原则

习总书记曾指出：规划科学是最大的效益、规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。村规划如何不折腾，个人认为就是让政府多指导、村民多参与。简单一段话：安排符实际、上下应衔接、空间已细化、项目均落地，村民能看懂、政府可实施。

2.创新

一是首次研究村域大比例尺范围的综合承载力和适宜性评价、环境影响评价、地质调查评价方法；二是首次确定多规融合的村域国土空间规划分类体系；三是将国土空间综合整治和修复引入村级规划层面，并对“三区三线”的划定进行一定的探索和实践。

3.思路

一是现状调查和分析评价。通过国土资源调查、社会经济现状调查、承载力评价、适宜性评价、环境影响评价、地质调查评价方法等，科学分析国土空间利用现状、特点、存在问题及面临挑战。二是制定各类空间划分预案。以评价结果为基础，结合规划空间分类体系，合理细分各类空间，制定规划目标指标，调整空间结构，构建空间布局。三是安排各类建设工程项目。农村居民点、村公共服务设施、基础设施、产业发展等村庄建设项目。农村土地整治和高标准农田建设等优质耕地建设项目。四是明确村域用途管制规则。统筹各类空间布局与三区三线、各类建设用地规模、布局和时序的管控；在村庄建设方面，推荐建筑选型，并对乡村风貌和历史文化保护等提出管控要求；科学指导农村土地整治和高标准农田建设；强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态环境的修复和治理。五是建立规划实施保障机制。结合村域发展特征、人口趋势及存量资源现状等建立差别化的用地保障机制，以人为本统筹中心村、基层村、生态村、旅游村等不同类型的用地与设施配置。探索跨村、跨镇等跨区域空间资源配置的机制，形成多村联动规划编制模式，提升村规划在区域国土资源的统筹引导作用和对农村新产业新业态发展的用地保障能力。探索村规划指标预留和空间留白的双预留机制，通过划定村镇建设边界和一定的指标预留落实村庄建设与产业发展的弹性调整区域。

4.设计

一是延续村庄风貌，深入理解地方特色和地域特征，体现乡村独特的建筑风格、民俗风情、历史特色，留住“乡愁”；二是尊重农民意愿，把握农民需求，既保护传统村落的原真性，又满足新时代农村多样化的生活生产需求，让村民过上有品质的生活；三是促进乡村产业发展，力求通过设计将乡村与农业、旅游、文化、创意产业有机结合，为乡村产业转型发展留出空间；四是借力乡村国土综合整治设计优化乡村用地结构，推动农村土地数量、质量、生态、文化、景观“五位一体”建设。

5.拓展

一是鼓励土地功能复合利用。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地利用效益。二是探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用存量宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等活动场所。

感——得编好

实施乡村振兴战略，村级国土空间规划是前提，这关系到村庄未来的发展思路和定位，乡村振兴各项任务的时序摆布，有利于做到发展有遵循、建设有抓手；这关系到村域各类资源的统筹安排，力量的集中，重点的突出，有利于加快补齐乡村发展短板；这关系到乡村生产生活生态空间布局的科学设计和合理优化，有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展。而一本好的村级国土空间规划，不是空中楼阁，也非华而不实，而是要接地气、入民心，切实实现村容村貌的巨大转变，就正如习总书记曾说的“金杯银杯不如老百姓的口碑”，村民脸上那朴实的笑容才是我们村级国土空间规划人真正奋斗的目标。