甘肃省土地流转影响因素探析①

马宇颖 丁 胜 任雨晴 王 宇

（南京林业大学经济管理学院 江苏南京210037）

目前，我国农业规模化发展呈现出明显的区域差异。土地流转是农业规模化发展的重要基础环节，土地流转有利于提高土地资源利用率，是农业生产向集约化发展的重要组成部分。由2016年第三次土地普查数据可发现，我国西部地区土地流转率远低于全国平均水平。如何有效引导西部地区土地流转成为了广大学者的研究课题。通过研究美国、日本、法国、俄罗斯、德国、英国等国的土地流转制度，发现土地流转较成功国家的一个共性就是充分尊重农民的意愿，并结合国家经济和社会发展需要制定合理的土地流转引导政策［1］；通过计划行为理论发现农户的意愿对流转行为具有决定性作用，而农户的意愿又受到外在环境因素的影响［2］；通过分析了甘肃省丹阳土地流转现状，发现了土地流转在农技推广中的利用优势［3］。通过定量分析，发现我国存在严重的农地资源错配现象［4］。因此，可充分利用政府的引导职能，制定土地规模化流转政策，改善甘肃省土地流转共性问题，有利于甘肃省农业发展。本文利用比较分析法、趋势分析法、结构分析法定量分析甘肃省土地流转的现状，旨在分析影响甘肃省土地流转的因素，以期为相关部门提供决策参考。

1 甘肃省土地流转的现状

1.1 甘肃省农业规模现状

我国土地流转具有较大的地域差异，西部地区在土地流转规模、效率等方面均落后于全国平均水平。甘肃是西部地区农业的重要支柱，由表1数据计算可知甘肃农业经营户占全国农业经营户的2.14%，甘肃规模农业经营户占全国规模农业经营户的0.90%，甘肃农民专业合作社占全国农民专业合作社的2.60%，说明甘肃省的农业规模的发展刻不容缓。

表1 甘肃省与全国农业规模的比较分析

1.2 甘肃省土地规模与流转方向现状

土地流转规模与流转方向是衡量土地流转效率的重要指标。根据甘肃省农牧厅发布的数据，利用趋势分析法与结构分析法进行定量分析。甘肃省流转土地在3.33 hm2以上的规模经营面积从2014 年1 186.6 7 hm2到2016 年1 768.13 hm2，共增长了49.00%。说明近年甘肃省政府比较重视土地流转问题，具有较大的发展空间。

如表2 所示，自2014 年至2016 年规模在33.33 hm2以上的土地流转面积的累计值占总流转规模的比例为13.85%、11.70%、12.05%，而规模在66.67 hm2以上的土地流转面积的累计值占总流转规模的比例从5.06%下降至4.66%。说明甘肃省大规模土地流转面积累计值占总流转规模比例有下降趋势，甘肃新型农业主体发展缓慢，土地流转多发生在散户之间。

表3是对甘肃土地流转方向的数据整理。数据显示，2014～2016 年，每年都有48%以上的土地依旧流至农户手中。由此可见，甘肃省土地流入新型农业主体的规模增长缓慢，甘肃省新型农业主体队伍发展缓慢。

1.3 基于结构分析法甘肃省土地流转方式现状分析

由表4 可见，甘肃省土地流转方式单一，转包、出租、互换仍为主要流转方式，创新型流转方式，如股份合作规模占总流转规模的比例不高，说明当地政府在引导土地流转过程中创新性不足。

表2 2014～2016年甘肃省经营单位土地流转规模

2 影响甘肃土地流转的因素

2.1 甘肃省培育新型农业经营主体政策漏洞

新型农业主体是土地流转市场的主导者，是农业向适度规模化经营发展的中坚力量。因此，完善新型农业主体培育对引导土地有效流转具有重大意义。

2.1.1 政策偏向培育农业合作社，合作社缺乏凝聚力

由于甘肃新型农业主体队伍主要由农业合作社构成，甘肃省现行相关政策主要是培育农业合作社，优化内部结构，但大多政策只停留在宣传层面，在提高合作社内部凝聚力方面，主要是鼓励合作社“对内抓服务，对外讲效益”。具体措施是盈余返还，提高农产品售价。然而，提高农户收入虽可以显著促进土地转入的积极性，对培育新型农业经营主体具有积极影响，但盈余返还受限于利润总额，农产品售价受限于市场供求关系，均无法在获利上拥有质的飞跃。而合作社内部缺乏凝聚力根源在于土地产权模糊，不能共担风险。因此，平衡合作社成员权责利是解决合作社缺乏凝聚力的首要任务。

2.1.2 个体利益的不对称性，很难让决策始终趋向利益最大化

为了提高农民参与合作社的积极性，相关政策过分强调“人人平等，农民抱团共决策”。虽然给每个农民都分配决策权会提高农民加入合作社的积极性，但是一个经营主体的决策层必须是由具备管理才能的少部分人构成的。农民大多文化水平较低，不具备为一个具有一定规模的农业经营主体做出科学决策的能力。同时，让经营主体中的所有人参与决策，由于个体利益的不对称性，很难让决策始终趋向利益最大化。由此说明，这项政策反而不利于甘肃省农业合作社的发展。

2.1.3 缺乏鉴别合作社运营发展的规范标准

对“空壳社”的清理工作缺乏健全的鉴别-清查-反馈机制。近年，甘肃省多次在省内各市开展《农业专业合作社法》宣讲活动。并且，全力打造市、县、乡三级合作社辅导员队伍。通过调查统计合作社的运营情况，将一部分未规范运营的合作社帮助其启动运营、规范提升，剩下的无法运营者则被列入注销清理名单。那么，由于缺乏鉴别合作社是否拥有运营发展条件的规范标准（明确违法连续两年未经营的除外），使得许多“关系户”可从中获利。以今年甘肃省天水市的调查数据为例，未运营合作社共795家，而被列入注销清理名单的只有101家。

2.2 农民转出土地经营权的积极性不高

2014～2016 年每年的土地流转有一半以上为土地经营权的租赁交易，说明相关农民并没有在实质上完全放弃土地经营权。而且，甘肃省土地租赁多以一季度为时限的短期交易，两年以上的租赁交易只占少数［5］。由此可见，甘肃省农民转出土地经营权的积极性不高。原因有二：一是现阶段甘肃省对流转后的土地使用情况、生态环境还没有系统的监督机制。这导致租出去后的土地的复耕条件得不到有效保障，由此，甘肃省的农户大多选择短期租赁，以此来降低风险；二是缺乏甘肃省土地流转中介机构，仅管政府正在着力打造县乡村三级土地流转服务站，但处于起步阶段，成效甚微［6］。土地信息的开放程度影响着土地流转市场上需求与供给的有效衔接程度。如果土地相关信息开放程度低，会因为信息闭塞而使有土地交易需求者的选择余地变小，大大降低了土地流转率。同时，土地信息开放程度低易造成产权不明，从而产生投机行为，增加土地纠纷。

2.3 土地流转方式的创新型不足

尽管我国在土地流转方面已实行“三权分置”，将股份制与土地承包责任制有机结合。但在甘肃省实际土地流转市场上，入股的流转形式依然只是少数人的选择，甘肃省的土地流转方式始终停留在出租、转包等传统方式上。事实上，土地流转方式的创新也绝不局限于入股合作。如成都建立了农村产权交易所，让土地流转市场规范化，流转工作专业化、体系化。浙江嘉兴实行城乡统筹两分两换，以房产和其他社会保障完善了农户土地流转后的社会保障机制，大大提高了农户流转土地的积极性。这些典型示范都是在不改变土地所有制的基础上，对流转方式进行创新，借助政府的公信力，促进土地规模化流转。可见，甘肃省提升创新力，制定适合自身实际情况的土地流转方式是当务之急。

3 建议

3.1 完善产权制度，积极发展新型农业主体

甘肃省应完善产权制度，积极发展新型农业主体。通过明晰产权边界，赋予土地使用者更明确的权利与责任，让新型农业主体更好的发挥资金与规模优势。在重点培育农业合作社的同时，积极引导农业企业、专业大户等新型农业主体的发展。

3.2 政府引导建立电子信息平台，提高土地信息开放程度

首先，政府引导建立电子信息平台，提高土地信息开放程度。以互联网的形式充分发挥已建立的土地流转服务站的相关职能。同时，提高农户对相关产权交易服务机构的认知度也会引导他们选择场内交易［7］。

3.3 加大政府资本投入，完善农户社保体制

资本投入是推进农业现代化的一个关键因素，其中政府投入是资本投入的重要组成部分［8］。政府应注重投入的规模与结构，优化农业补贴政策，完善农户土地流转后的社会保障机制。一方面，加强对租出后的土地使用情况的监督，严惩生态破坏的农业行为，切实保障土地的复耕条件。另一方面，则是完善对完全流转出土地经营权的农户的后续生活保障机制，重点解决其就业与住房问题。

3.4 创新优化甘肃省土地流转方式

加大对股份合作土地流转方式的引导工作，学习典型示范点，结合自身发展状况，创新土地流转方式。