“双困”地区治贫进程中市民化与脱贫耦合分析

王飞

[摘 要] 在促进新型城镇化与乡村振兴协同发展的背景下，通过调查发现，“双困”地区在治贫进程中，市民化（城镇化）与脱贫呈现宏观与微观“双重”耦合现象：主要依托转移就业和易地搬迁举措，新型城镇化与消除绝对贫困的精准脱贫在县域宏观层面耦合;以五项资本和五个维度指标为纽带，农村转移人口市民化与根治相对贫困的精准脱贫在个人家庭微观层面耦合。然而，在提升市民化（新型城镇化）与精准脱贫耦合质量时，遭遇了宏观耦合举措转型难度大与微观耦合纽带联结弱等瓶颈。为此，应将宏观耦合举措向教育引领与产业支撑拓展，大力发展县域经济产业与教育事业，分类稳步促进市民化与脱贫，持续有效推进教育与技能培训。

[关键词] 治贫进程;农村转移人口;市民化;精准脱贫;耦合

[中图分类号] F32    [文献标识码] A     [文章编号] 1673-8616（2020）04-0045-09

一、研究缘起与治贫进程

党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议吹响了向贫困宣战的集结号。对于集中连片特困地区和整体性深度贫困地区（以下简称“双困”地区）而言，其发展不平衡不充分突出，存在贫困面广、深度贫困、脱贫成本高与难度大的特点，治贫面临“贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚”的困局。大力实施各项政策举措，在“双困”地区助贫、扶贫、减贫、脱贫、防止返贫，对于脱贫致富与全面建成小康社会具有重大意义。国务院于2016年印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》，将转移就业脱贫作为精准脱贫的战略途径，要求加强贫困人口职业技能培训和就业服务，保障转移就业贫困人口合法权益，开展劳务协作，推进就地就近转移就业，促进已就业贫困人口稳定就业和有序实现市民化，有劳动能力和就业意愿未就业贫困人口实现转移就业。西藏作为全国唯一的省级“双困”地区，其城镇化率低，脱贫难度极大。2019年10月30日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。《西藏自治区“十三五”时期脱贫攻坚规划》规定，大力发展县域经济，完善城乡均等的贫困对象公共就业创业服务体系，促进有能力在城镇稳定就业和生活的贫困农牧民工有序实现市民化。市民化不仅仅是农民社会身份和职业的一种转变（非农化），也不仅仅是农民居住空间的地域转移（城市化），而且是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程 [1]。基于资本视角，应该以流入地市民的各项资本水平作为市民化的参照，为此，农村转移人口市民化是指，较之于流入地市民的各项资本狀况，补齐农村转移人口经济资本、人力资本、社会资本、心理资本、政治资本等资本短板，实现资本均势，获得城市户籍，适应当地工作和生活，并与当地市民有效融合的过程与结果。

近年来，诸多学者基于不同研究视角，综合定量研究与质性研究方法，对农民工贫困问题进行深入研究，仅个别学者探讨了市民化（城镇化）同脱贫的耦合状况，这些零星的研究主要探讨的耦合举措为异地扶贫搬迁和教育扶贫。何得桂和董宇昕认为，移民搬迁安置可称为山区摆脱贫困的“治本之策”，从被动型治理迈向预防式治理是减灾治贫的发展方向，移民搬迁式就近城镇化要成为中国新型城镇化发展的重要推进模式之一 [2];邹英和向德平认为，易地扶贫搬迁贫困户市民化存在文化、经济与身份角色等层面的困境，并提出其路径选择 [3];吕翠丽和何玲玲认为，为克服广西少数民族聚居地区在脱贫攻坚遭遇的阻力与困难，可构建易地扶贫搬迁与市民化相耦合的机制，实现搬迁人口市民化助力易地扶贫搬迁的同时以易地扶贫搬迁带动搬迁人口市民化的双重目的 [4]。在鲜有的市民化与脱贫耦合研究成果中，鲜见从微观层面依托耦合纽带分析二者耦合状况的研究。贺坤和刘林应用多维贫困测度方法进行测算，发现造成农民工贫困的关键因素不是收入低，而是农民工的非市民化身份带来的各类制约，这些制约影响了农民工脱贫甚至导致其返贫，推动农民脱贫的关键是推动农民工的市民化 [5];李友得和范晓莉认为，新生代农民工由于综合素质能力偏低、缺乏竞争力的职业技能及文化冲突和心理排斥等原因使其陷入可行能力贫困，为此，应基于职业教育“精准扶贫”的视角，在明确新生代农民工职业教育需求的基础上，构建学历职业教育、职业技能培训、社区融合性教育的三层次全覆盖职业教育体系，进而促进新生代农民工市民化与脱贫 [6]。现有关于市民化与脱贫耦合的研究中，多数是将市民化置于摆脱绝对贫困的治贫进程中，剖析二者耦合效应状况，尚无基于摆脱绝对贫困与相对贫困的整个治贫进程中，对“双困”地区市民化与精准脱贫耦合机理进行解析的研究。

根据世界贫困治理经验与中国的政策和实践，以及贫困主要包含绝对贫困与相对贫困两层含义，可将我国治理贫困的进程分为解决绝对贫困和解决相对贫困两个阶段。其中，解决绝对贫困阶段主要包括减少贫困与根治贫困两个环节，减少贫困环节主要采用的策略为助贫与扶贫，根治贫困环节的策略主要有精准脱贫与防止返贫等。从我国脱贫中“两不愁三保障”的底线要求可知，当前我国的脱贫攻坚任务旨在解决绝对贫困问题;解决绝对贫困问题之后，还应继续向前迈进，着力解决相对贫困问题，以期满足人民日益增长的美好生活需要。由此可见，在治贫进程中，我国尚处于第一阶段的第二环节。通过分析我国各地采取的一些政策措施在促进农村转移人口市民化与脱贫的效果发现，农村转移人口市民化与脱贫呈现耦合现象。

二、市民化与脱贫的“双重”耦合机理

为厘清“双困”地区市民化与脱贫的耦合状况，通过调查和分析发现，市民化与脱贫呈现宏观层面与微观层面的“双重”耦合机理，即依托转移就业与异地搬迁在宏观层面呈现耦合状态，农村转移人口依托“五项”资本与五个维度，在市民化与精准脱贫呈现微观耦合状态。

（一）宏观耦合机理：新型城镇化?“双转”举措?精准脱贫

在诸多脱贫举措中，转移就业与易地搬迁见效较快、耗时较短，教育扶贫与产业扶贫效果好但耗时较长且难度大。在治贫进程中，市民化与脱贫的“双重”耦合机理主要呈现宏观耦合机理与微观耦合机理两个层面。新型城镇化是以人的城镇化为核心，由于衡量新型城镇化水平的关键指标为人的城镇化水平（即市民化水平），推进新型城镇化的关键在于促进农村转移人口市民化，为此，基于宏观视野可将市民化等同于新型城镇化。市民化与脱贫的宏观耦合机理为地方政府在推进新型城镇化与完成脱贫攻坚任务时，力求见效快主要是依托“双转”举措，即在“双困”地区通过转移就业与易地搬迁（转移安置），快速实現精准脱贫;反之，脱贫后可将更多优质资源投入在“双困”地区，进一步优化与升级“双转”举措，推动新型城镇化高质量发展，进而提升市民化水平。从我国各地城镇化与脱贫的实践经验来看，宏观层面城镇化与脱贫耦合状况主要在县城与乡镇范围内效果较佳，但是，“双困”地区乡镇供给转移就业的岗位极其有限，因而，其宏观耦合的理想范围是乡镇，现实范围在县城。

通过推动城乡公共服务均等化与城乡发展一体化，促进新型城镇化带动乡村振兴协同发展。“双困”地区城镇化与脱贫具有密切联系，脱贫不仅需要提高贫困人口的收入水平，更应提升其生活质量，脱贫的过程同时也是促进新型城镇化升质（提升质量）的过程。同理，新型城镇化发展为脱贫营造环境与创造条件，凸显人本发展理念，确保就业、教育、医疗、社保、住房等公共服务均等供给农业转移人口。近年来，我国城镇化水平稳步提升，与此同时，贫困发生率整体下降。2013年，在民族地区中，内蒙古的贫困发生率最低，城镇化率最高，西藏恰恰相反[7]。“双困”地区作为集中连片特困地区和整体性深度贫困地区，转移就业在乡镇层面效果不佳，其较优选择是县级以上地区，应以县城为突破口，县城在基础设施、公共服务、产业发展、人口吸纳能力等条件相对成熟，依托新型城镇化发展，保障农村转移人口稳定就业，增加其收入，进而促进“双困”地区脱真贫与真脱贫。对中国18个省（自治区、直辖市）2000—2014年的数据进行实证检验的结果表明，农村劳动力转移有利于贫困的减少 [8]。农村劳动力转移就业脱贫的作用机理，即农村劳动力转移通过增加非农收入、提高农业劳动生产率和调整农村产业结构减少贫困 [9]。可见，城镇化与反贫困在一定程度上具有契合性，即新型城镇化能促进脱贫，实现反贫困要求发展新型城镇化 [10]。

当前，“双困”地区的主要脱贫策略是依据当地政治、经济、社会、自然等因素，促进新型城镇化发展，增强城镇对农村转移人口的吸纳力与吸引力，对国家级贫困县实施县域脱贫，通过逐步助贫、扶贫、减贫、脱贫、防贫，最终根治绝对贫困。具体而言，依托“双转”举措，新型城镇化与精准脱贫的耦合机理分别为以下两种。第一种是依托转移就业二者的耦合机理：新型城镇化建设→助贫、扶贫→农村转移人口就业→短期经济增收→不愁吃、不愁穿→减贫→加强城镇公共服务建设→扶贫→保障义务教育、基本医疗→长期经济增收→保障住房安全→减贫、脱贫→产生引领示范效应→新型城镇发展增加吸纳力与吸引力→新增转移就业人口→……→新增转移就业人口脱贫→……→村庄脱贫→……→乡镇脱贫→……→贫困县脱贫→人的城镇化→新型城镇化升质。第二种是依托异地搬迁二者的耦合机理：新型城镇化建设→助贫、扶贫→安置住房建设→异地搬迁安置→保障住房安全→安置区建设→加强城镇公共服务建设→扶贫→保障义务教育、基本医疗→城镇发展增加就业岗位→解决异地搬迁人口就业→经济增收→减贫→不愁吃、不愁穿→脱贫→异地搬迁人口融入城镇→人的城镇化→新型城镇化升质。

（二）微观耦合机理：市民化?“双五”指标?精准脱贫

以新型城镇化与乡村振兴协同发展的理念与战略目标为指引，有序推进“双困”地区农村转移人口就近市民化，这是在“双困”地区城乡融合发展进程中和消除绝对贫困的基础上，根治相对贫困的现实策略与有效路径。以农村转移人口市民化的五项资本与精准脱贫（包括绝对贫困和相对贫困）的五个维度为纽带，在农村转移人口个人和家庭层面，实现市民化与精准脱贫的微观耦合。其中，市民化的五项资本主要包括经济资本、人力资本、社会资本、心理资本、政治资本;根据多维贫困理论，可将贫困分解为物质贫困、能力贫困、社会资源贫困、精神贫困、权利贫困五个维度。

经济资本主要由工资、工作类型与工作稳定性、住房（住房类型、面积、环境）、负债（购房贷款、经商负债）、家庭收入、家庭消费（生活、购房租房、抚养子女、赡养老人、医疗）等构成。人力资本则由文化、语言、技能、工作胜任能力、健康状况等构成。社会资本是由加入社团与工会状况、与当地的亲友联结程度、工作获取途径等组成。心理资本主要是由心理素质、宗教信仰、生活习俗等构成。政治资本包括政治面貌、户籍、政治参与、维权途径、享有公共服务、“五险一金”购买情况等构成。物质贫困主要由配偶就业状况、资产状况、消费、生活条件等因素决定。能力贫困主要由教育、技能、健康状况等因素决定。能力贫困是实质自由的丧失，体现在个人生活质量的低下和良好生活状态的缺失 [11];因而，能力贫困在五个维度中处于基础性地位，会影响乃至决定其他维度的贫困状况。社会资源贫困主要由社会身份或地位、社会交往、社会参与等因素决定。精神贫困主要是由社会融合、精神状态与态度（工作生活满意度）、自我评价和未来预期、业余活动等因素决定。当前农村转移人口的精神贫困表现为思想观念落后（小农思想严重），角色意识模糊（既不觉得自己是纯粹的乡下人，也不认为自己是城里人），价值目标单一（挣钱，养家糊口），生活格调不高，社会融合度低，内心自卑、孤独、空虚等 [12]。权利贫困主要由签订合同购买保险、子女教育、时间或工作强度等因素决定。

农村转移人口要脱贫转变成为市民，摆脱五维贫困为积累五项资本提供基础保障，积累五项资本为巩固摆脱五维贫困提供稳定支持。在市民化进程中，人力资本是前提，就业是基础，住房是关键，社会资本（融合）是支撑，心理资本（认同）是核心，政治资本（参与）是保障。在目标城市拥有自己住房是传统中国人在城市获得归属感的主要载体，因此，可将农村转移人口在流入地城市购房（落户）与否作为判断其转变为身份层面的市民的依据，其后，在城市工作生活中，当农村转移人口与当地市民实现五项资本均势时，便转变成为当地真正的市民。在治理贫困进程中，农村转移人口能力欠缺、职业受限、收入不高、权利贫困等问题难以在短期内妥善解决，其中，能力贫困同时也是制约市民化进程的症结所在。精准脱贫是解决农村转移人口物质贫困、能力贫困、权利贫困的根本举措，同时为推进农村转移人口市民化夯实基础。

第二，优质发展县域经济产业与教育事业。在短期内，“双困”地区县域经济落后、支柱产业不旺与教育水平不高的局面难以改变，然而，在县域发展中，新型城镇化是引擎，乡村振兴是基础，城乡融合发展是途径，城乡一体化是结果。探索“双困”地区县域特色型新型城镇化与乡村振兴协同发展模式，构建新型城镇化与精准脱贫耦合发展的内核体系与互馈机制，整合“人才-技术-资金-土地”等关键要素，畅通与健全这些要素在城乡流动与融合的体制机制。深入贯彻落实科教兴国战略，稳步推进县域经济产业兴旺、教育水平提升。

（二）强化市民化与精准脱贫耦合纽带根基

第一，分类稳步促进市民化与脱贫。由于不同地区、不同行政级别、不同经济发展水平的城市市民化与脱贫的机遇及挑战存在差距，就业机会多、收入高、公共服务水平高的城市，购房等生活成本高，落户难，因此，根据农村转移人口市民化与脱贫的意愿能力和目标城市状况，可将其分为三类，依次推進市民化与脱贫：第一类是具有较强市民化与脱贫意愿与能力的农村转移人口;第二类是具有较强市民化与脱贫意愿但能力稍弱的农村转移人口，其工作和收入相对稳定，但在城市尚未购房;第三类是市民化与脱贫意愿与能力均较弱的农村转移人口，工作与收入不够稳定，在城市尚未购房。对于第一类，在巩固其人力资本的基础上，重在根除社会资源贫困与精神贫困，促进其社会融入与心理认同;对于第二类，应重在提升其人力资本和经济资本;对于第三类，应着重根除物质贫困和能力贫困，稳步提升其人力资本，保障其政治资本即保障其社会保障等合法权益和子女教育。

第二，持续有效推进教育与技能培训。在中国经济转型升级背景下，教育投入动力不足将不利于农民工人力资本的积累，容易回到多维贫困，难以真正融入城市 [14]。而教育培训是帮助新生代农民工群体精准脱贫的内生动力，是提升其综合素质能力的有效方式，是扶贫先扶智的重要路径 [15]。因此，农村转移人口不能等着政府促进市民化与脱贫，应积极通过终身教育与技能培训，增加知识储备与提升就业能力。此外，还应把支持农村转移人口摆脱多维贫困、积累五项资本同增强农村转移人口自我全面发展有机结合起来。深入挖掘“双困”地区流出地与流入地基础教育、终身教育、技能培训优质资源，建立健全两地教育培训资源整合与共享机制，充分借鉴订单培训与教育券培训等模式的经验，探索与创新适合“双困”地区农村转移人口的教育培训模式，切实提高其素质技能，根除能力贫困，积累人力资本，稳步推进市民化进程与巩固脱贫成果，确保二者持续优质耦合。

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[15] 韦伟光，刘砷.深化农民工教育培训改革助推精准扶贫[J].中国成人教育，2017（2）： 158-160.

[责任编辑：丁浩芮]

Abstract： In the context of promoting coordinated development of new type of urbanization and rural revitalization， survey findings show that there is coupling relationship between citizenization （urbanization） and poverty eradication at both macro and micro-levels during poverty alleviation in the “double-poverty” areas：By relying on the measures such as transfer of employment and resettlement at the macro level of counties， there is a coupling relationship between new type of urbanization and targeted poverty eradication. At the micro level of individual families， with five capitals and five dimensions as the link， there is a coupling relationship between urbanization of rural migrant population and the targeted poverty eradication.However， while improving the quality of coupling between citizenization （new-type urbanization） and targeted poverty eradication， there exist bottlenecks such as great difficulty in the transformation of macro-coupling measures and weak connection of micro-coupling link.Therefore， macro-coupling measures should be extended to include education guidance and industrial support. Relevant measures should include vigorously promoting economic， industrial and educational development at the county level， steadily advancing citizenization and poverty eradication for targeted groups， and continuously and effectively promote education and skill training.

Key words： poverty governance; rural migrant population; citizenization; targeted poverty eradication; coupling