乡村振兴战略指导下生态灌区建设与管理“三条红线”

李 娜，刘 发，张泽中，齐青青

(1.华北水利水电大学水利学院，郑州 450046；2.北京市东水西调管理处，北京 100192)

0 引 言

“红线”最初起源于城市规划领域，现在广泛应用于资源环境领域，原意指红色丝线，现一般指不可逾越的底线或界限[1]，其内涵不断从空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸[2]。因其具有很强的法律强制作用，是目前管束人类活动、改善资源环境等问题的约束力量。改革开放以来，由于工业化、城镇化发展和一系列不合理的人类活动等原因，出现了耕地面积不断减少、质量不断下降、水资源短缺、水环境污染、生存环境破坏、生态空间严重挤占等问题。随着新老问题的不断加重和出现，我国开始制定“红线”政策遏制问题的恶化。2008年提出“18亿亩耕地红线”；2009年提出最严格水资源管理的“三条红线”；2011年提出“生态红线”，且由“生态红线”不断演化为“生态保护红线”。2018年提出，产量为基础，坚持质量兴农、绿色兴农[3]。在各条“红线”政策实施之后，各方面取得了显著成效。根据中国水资源公报结果显示，2017年，全国水资源总量为28 761.2 亿m3，比多年平均值偏多3.8%；全国地下水资源量8 309.6 亿m3，比多年平均值偏多3.0%；与2016年相比，Ⅰ～Ⅲ类水质河流长度所占比例上升 2.1%，劣Ⅴ类水质河流长度所占比例下降1.5%[4]。十八大以来，我国环保治污工作明显加强，生态环境治理成效显现。2018年末，城市生活垃圾无害化处理率为98.2%，比2016年末提高1.6%；完成造林绿化1.06 亿亩(706.67 万hm2)，恢复退化湿地107 万亩(7.13 万hm2)[5]。因此，“红线”政策实施为资源环境发展筑牢基石，是我国解决粮食安全、生态环境安全、资源安全问题的最重要举措之一。

灌区是集农业、生态环境、资源等多方面合一的复杂系统，对我国粮食安全、农业现代化、乡村振兴战略等具有重要推动作用。然而，随着人类不合理活动等多方面因素影响，灌区出现了农产品质低、资源短缺且污染严重、生态环境破坏等问题，成为制约灌区功能发挥的障碍[6]。新时代，我国社会矛盾发生改变[7]，治水矛盾发生改变[8]，其灌区主要矛盾为产业质量低、绿色环境压力大、资源利用效率低与灌区人民对高产量高品质农产品长链产业、环境优美、生态宜居的可持续绿色发展需求之间的矛盾。随着灌区矛盾的转变和多方面问题的出现，需要在人水和谐理念和可持续发展理论的指导下，不断向生态型转变，即生态灌区建设。十九大报告中，党中央提出乡村振兴战略[7]，针对20字总要求，实现从“农业现代化”向“农业农村现代化”方向发展[9]。生态灌区是农业主战场，需要在产业、环境、资源三个方面更加系统性、规范性的发展，需要与“红线”政策融合在一起，需要在乡村振兴战略理论的指导下，坚持以良好生态环境为关键、高质农业生产为主体、资源高效利用为基础、美好幸福生活为目标的“四大原则”，依靠“三条红线”的约束效应，有效解决目前灌区存在的资源、环境和生态问题，构建产业兴旺、环境优美、生态宜居、资源高效利用和生活富裕的可持续绿色发展灌区。从目前相关文献来看，还没有与生态灌区红线相关内容的系统性研究。因此，笔者在乡村振兴战略指导下，在灌区矛盾改变的背景下，提出农业质量产量底线、生态与环境底线、资源开发利用上限，即生态灌区建设与管理“三条红线”，在一定程度上对生态灌区建设与管理具有指导作用，对促进生态灌区可持续绿色发展以及推进乡村振兴战略实施具有重大意义。本文在大量文献分析和政策文件解读的基础上，对生态灌区建设与管理“三条红线”进行系统分析，并与“生态保护红线”做出对比，为生态灌区的发展、“三农”问题的解决和乡村振兴战略的实施筑牢基石。

1 生态灌区建设与管理“三条红线”的概念和内涵

生态灌区是乡村地域系统的一个重要组成部分，是一个有机整体，涉及经济、资源、环境等多重要素, 具有系统完整性、稳定性和多功能性[10]，发挥着生态效益、社会效益、经济效益[11]，需要在乡村振兴战略指导下实现高质量的跨越式发展。生态灌区建设与管理“三条红线”是生态灌区发展中的行为准则约束和保护准则，是实施生态灌区综合建设、保护与管理的主要抓手和重要举措。

1.1 “三条红线”概念的界定

通过对“生态红线”[12]、水资源“三条红线”[13]、“18亿亩耕地红线”[14]等红线概念的解读与分析，依据生态灌区主要的功能和发展需求，生态灌区建设与管理“三条红线”的概念可以界定为：以农业质量产量底线为首要，生态与环境底线为关键，资源开发利用上限为基础，用“底线思维”为指导，对生态灌区的农业质量产量、生态环境、资源开发利用方面划定的区域空间、数值限定、条例法规、标准定额等，保障国家粮食安全、经济安全，灌区人群及生物群落赖以生存的土地资源、水资源和其他资源，以及保护支撑生态灌区可持续绿色发展的生态系统，最终实现农业增产提质和其他产品有效供给、生态环境优美、资源高效利用等高层次、高标准状态。

1.2 “三条红线”的构成与内涵

1.2.1 构 成

(1)农业质量产量底线。农业发展是关乎国家发展的大事，其农业质量产量底线体系具体指两个方面。其一是产量底线，据国家统计局统计显示，2018年我国粮食总产量65 789 万t，比2017年减少371 万t，下降0.6%[15]，虽然降幅不大，但面对我国14亿人口粮食需求，保持农业产量底线仍是首要任务，其底线是保证在不断上升的人口压力条件下，粮食产量不下降，农民增收不减少。其二是质量底线，新时代伴随着社会矛盾的改变，农业方面需要把控“不平衡不充分”这个新矛盾，在保障农业产量的基础上，不断提高农业质量。总之，生态灌区要以产量为基础，不断加强质量，消除农业产量与质量的负相关关系，质量产量协调并进，保障国家粮食安全，促进农业现代化发展，极力推进农业农村现代化目标的实现。

(2)生态与环境底线。良好的生态环境是生态灌区区别于传统灌区最大的优势，是人民对美好生活向往的期望所求。生态与环境底线主要包含两个方面，其一是生态承载力。生态承载力从生态系统综合性角度来说，是指生态系统提供服务功能、预防生态问题、保障区域生态安全的能力[16]。生态承载力是生态灌区建设与管理的重要抓手, 是判断生态灌区经济活动与资源环境、生态系统协调与否的基础工具, 也是生态系统整体水平的表征，是目前发展乡村振兴战略的重要任务[17]。生态灌区要根据实际发展特点，通过提高生产力水平、环境水平、资源利用水平、经济发展水平等方式，结合环境承载力、资源承载力等单要素发展水平来提高生态灌区生态承载力综合要素发展水平。其二是环境容量。环境容量是指在人类生存和自然环境不被破坏的情况下，某一环境可以容纳的最大污染量。生态灌区要以环境容量为基础，通过经济、技术、行政等多方面手段科学合理地控制污染物排放总量，有效地保证生态灌区环境质量,不断提高生态灌区环境容量[18]。

(3)资源开发利用上限。资源是生态灌区可持续发展的基本条件，是人民赖以生存的基础物质。资源开发利用上限体系主要包含两个方面，其一是“18亿亩耕地红线”。2017年，中国有5.77亿人口居住在乡村[19]，农用地占全国土地总面积的67.2%[20]，这意味着乡村农用地是实现产业兴旺的主战场。因此，一定数量、高质量的耕地是保证我国粮食及其他农产品安全供给、经济社会发展，国家安全和社会稳定的关键，也是生态灌区可持续发展，实施乡村振兴战略的重要保障。生态灌区需要完善自然资源监管体制，加强耕地管理体制，对低标准农田进行整治，推广高标准农田的建设；防止灌区耕地沙漠化、盐碱化等现象发生，用养结合，保证耕地质量红线。防止因农业结构调整、生态退耕、建设占用、自然灾害、人为破坏等原因造成的耕地数量下降。注重耕地的生态环境，适当适量的使用农药、化肥等保证耕地生态红线。其二是水资源管理“三条红线”，就是在保证生态灌区合理用水的同时，将灌区系统对水资源和水生态系统的影响控制在可承载范围之内，即从水资源的配置、节约和保护3个方面出发，保证水资源的可持续利用和生态灌区的可持续发展[21]。其三是“高碳能源投入红线”。21世纪实际上是经济和社会发展所面临的最严峻挑战的时刻，就是生态环境的约束。生态文明建设所面临的问题，就是要从根上要解决能源的转型问题、能源高碳结构问题[22]。气候变化、经济发展、生态文明、生态环境，是同根同源的问题，这个根源就在于能源如何发展，因此，发展必须设一条能源可持续发展生命线，以绿色、低碳、电力为主的绿色发展生命线。我们应对气候变化 “低碳减排”，要实现对《巴黎协定》的承诺与实现可持续发展要求生态灌区建设与管理过程中农业生产与产业发展必须遵守能源可持续发展生命线----“高碳能源投入红线”，加大灌区内生物质能源、风能、太阳能和水电等清洁、绿色、低碳能源的科学开发与高效利用。即要全方位、多层次、多途径实现以资源高效利用为核心的绿色低碳循环发展生态农业模式。

1.2.2 内 涵

生态灌区建设与管理“三条红线”是在新时代发展条件下对灌区现状的宏观把握，对产业、生态环境、资源的合理保护和全局性规划。其主要内涵为：①“三条红线”的主旨是以乡村振兴战略为指导，生态环境为关键、产业兴旺为首要、资源高效利用为基础、生活富裕为目标，保证生态灌区可持续型绿色发展。②“三条红线”的关键在“三条红线”的划定与管理两个方面，重建轻管是传统灌区出现多种问题的根本原因，其多数灌区缺乏科学性、系统性、全面性的管理保障体系。科学化的划定是前进的基础，高效化的管理是稳定的发展。③“三条红线”中，农业质量产量底线是首要，保证国家粮食安全、经济稳定发展；生态与环境底线是关键，营造绿水青山、人与自然和谐共生的生态灌区，不仅推进乡村振兴战略的实施，也是促进乡村生态文明建设的重要举措；资源开发利用上限是基础，高效助力生态灌区可持续发展，有效保障人民生活基础。④“三条红线”具有不可突破性，一旦突破，就会造成国家农业的不安全性、环境恶化的不可恢复性、资源短缺的不可逆转性。⑤“三条红线”的难点问题在于转换以经济效益为主的农业发展模式，生态问题的复杂性，完善资源利用规划体系、管理的法律法规机制等完整性。⑥“三条红线”的实施需要人治、法治、德治同步进行。法治是基础，人治是重点，德治是精神保障。在一定的法律法规前提下，通过人治和德治两种方式不断推进。

1.3 生态灌区建设与管理“三条红线”影响因素识别

“三条红线”的影响因素众多，包括气候、水质水量、化肥农药使用量、土壤肥力等影响农业质量产量的因素；生态自我恢复能力、人为干扰、污水处理率等影响生态环境的因素；资源利用率、资源的生态条件、设施的先进化水平、水价、经济发展等影响资源高效利用的因素。其中，“红线”划定、法律支撑、管理效率三个方面决定了“三条红线”的落实和实施效果。

1.3.1 “红线”的划定

“红线”的划定是为了保障生态灌区粮食安全、生态环境安全以及资源安全，是关系到生态灌区可持续绿色发展的最重要、最高层、最权威的“生命线”，是实现乡村振兴战略的重要前提。“红线”的划定涉及产业、生态环境、资源等多个领域，是一项综合性的系统工程，需要与多种规划相互协调、整合进行，同时,也要符合生态灌区发展需求和管理能力的现状。“红线”保护范围、底线数值以及条例法规等一旦划定，就不得随意更改且必须严格执行，即使“红线”划定是根据生态灌区发展动态变化的过程，其改变需要经过严格的科学论证。

1.3.2 法律支撑

“红线”不能跨越, 谁碰就要追究其法律责任。“红线”体系应具备完善的法律责任制度,使其约束人类活动范围和强度，以法治的方式来保障生态灌区建设与管理“三条红线”的高效遵守和规范执行。在“红线”管理过程中，理清上下级部门、相关部门等之间的责任划分需要法律支撑，需按照依法行政、依法管理的手段和要求，强化管理体系。因此，生态灌区需要形成高层面高级别的综合性法规和部门级别的配套性部门规章，使得相互协调、相互弥补。

1.3.3 管理效率

重建轻管是传统灌区出现多种问题的根本原因，例如，目前部门之间责任不清，缺乏统一的、权威的生态保护监管体系等。生态灌区建设与管理“三条红线”能否顺利实施以及达到明显效果，关键是是否建立完善的且科学的管理体系，其中包括管理模式、管理对策[23]、管控措施、考核制度、评估制度、监督监管机制等。例如，水资源管理模式就是将“三条红线”的主要内容贯穿在管理理念、方法、手段、体制、制度的水资源综合管理全过程[24]。生态灌区要以生态灌区建设与管理“三条红线”为核心抓手，严格进行产业、生态环境、资源开发利用的全过程高效管理，将“山、水、林、田、路、草、居”作为一个整体、一个系统进行统筹规划、统一监督、系统治理、综合管理，做到建设管理并重。

2 “三条红线”之间的关系

“三条红线”中农业质量产量底线是首要，针对国家粮食安全问题；生态与环境底线是关键，针对生态灌区出现的生态环境安全问题；资源开发利用上限是基础，主要解决生态灌区可持续发展问题。但三者之间是相互联系、相互结合的，三者共同的目标都是灌区人民的幸福生活。其两两“红线”之间的关系如下(图1)。

图1 生态灌区建设与管理“三条红线”的关系Fig.1 The relationship between “three Red Lines” in the construction and management of ecological Irrigation district

(1)按照国务院1996年颁布的《中国粮食问题白皮书》的说法,2030年我国人口将达到16亿,人均粮食需求量按400 kg计算,2030年我国粮食需求总量将超过6.4 亿t[25]。这么大的粮食需求，即使扩大粮食进口，也不能从根本上保证我国粮食安全，这就要求粮食主产区推动农业高质量高产量发展，其基础是必须保证土地资源、水资源等资源条件。在一定程度上，影响粮食安全贯穿始终的是耕地资源，耕地的数量和质量因素关乎着粮食数量的多寡、品质的优劣[26]。水资源是农作物生长的物质基础，灌溉水资源的水质、水量以及灌水的时间间隔等使用不恰当，会产生洪涝、干旱、盐碱化等不良现象，进而会造成对粮食安全的影响。因此，资源高效利用与保护是粮食安全的基础，是粮食增产提质的迫切要求。另外，从反方向来说，一方面，农业质量产量的提高是资源自身价值的体现之一，只有对资源的有效管理和高效保护，才会得到低投入高产出的优势。另一方面，农业发展对资源在一定程度上产生负面影响。例如，随着粮食需求不断增加，在利用节水技术的情况下也避免不了农业用水的增加，导致有些地区过度开采地下水，形成地下漏斗；且在农业生产中，化肥、农药的使用，以及一些不合理的人为行动，导致土地资源质量下降、水资源的污染。

(2)资源的优劣以及动态性变化极大的影响着生态灌区生态与环境的发展。例如，盐碱化、荒漠化等土地资源问题，以及洪涝灾害、水土流失、面源污染等水资源问题，使得生态环境严重破坏，极大的阻碍着生态灌区的生态与环境发展以及乡村振兴战略的实施。同样，生态灌区进行的生态与环境的修复、治理过程中，包含着对土地资源、水资源的改善。例如，大量的植被可以减少土壤侵蚀，改善水质，在一定程度上可以控制地表径流。且水资源和土地资源的利用中有一部分是维持生态系统的用水和绿化灌区环境的，保证生态系统的良性循环和可持续发展。因此, 资源与生态环境是既相互依存又相互制约的关系。

(3)生态灌区生态与环境的良好发展，会促进高效的农业生产力，能在一定程度上提高农产品质量和产量。相反，在农业得到发展的同时，不合理的使用化肥农药、污水灌溉等不合理行为，会造成生态环境的破坏。所以，生态农业是目前农业发展的主要方向，是党中央近年来逐渐关注的热点问题，其不仅带来经济效益、社会效益，还有生态效益。只有大力发展生态农业，生态灌区才会有更加良好的生态环境。产业发展要与生态环境发展相融合，不断提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道的“三绿工程”。

3 与“生态保护红线”的联系与区别

3.1 联 系

无论是生态灌区建设与管理“三条红线”还是“生态保护红线”，其都是为了维护区域内人口集中聚居区和经济集聚区、重要物种及其生态系统的生态安全[27]。他们之间的联系主要体现在：一是协调性。生态灌区建设与管理“红线”的划定必须遵循自然、社会、灌区的发展规律，将人、社会、资源、环境、生态、产业等进行有效衔接，进行顶层规划。二是系统性。生态灌区建设与管理“三条红线”针对的是灌区的产业、生态与环境、资源三方面，“生态保护红线”虽然是一条红线，但是里面包含了生态、环境、资源三个方面。两者都是一个系统概念，都包含多个领域，需要系统规划、统筹实施。三是法制性。“红线”一旦划定，就必须要有相应的政策、配套的法律法规和高效的管理机制来支撑，保障其实施的科学性、高效性。

3.2 区 别

(1)从内容上看，生态灌区建设与管理“三条红线”注重产业发展、生态环境安全、资源开发利用三个方面，“生态保护红线”注重的主要是生态环境安全。

(2)从从属关系看，“生态保护红线”是一个上位概念，包括环境、生态功能保障、自然资源三条红线。但生态灌区建设与管理“三条红线”是一个平级概念，其“红线”之间的关系是同等关系，没有总分的关系。

(3)从保护范围看，“生态保护红线”主要是指在重点功能区、陆地和海洋生态敏感区、脆弱区等建立生态保护红线，而生态灌区建设与管理“三条红线”是针对整个灌区来说的，三者之间是相互联系的，在所有的农业区建立农业质量产量底线；对所有的灌区资源设置开发利用上限，并针对不同的地区进行红线的划定，采取利用和保护并重的方法；灌区建立生态与环境底线，环境好的区域底线标准值高，环境差的区域底线标准值相对低，通过不断治理提升底线标准值。

(4)从内涵角度看，“生态保护红线”主要是空间概念，是在特定区域划定管控边界。生态灌区建设与管理“三条红线”主要是进行农业产量、质量、生态承载力、环境容量、资源保护开发数量、保护范围划定等，是空间概念、数值概念、规章制度的总称。

4 总 结

粮食增产提质、生态环境优美、资源高效利用是生态灌区三大主要功能，其生态灌区建设与管理“三条红线”是利用行为约束等方式，来保障国家粮食安全、生态环境安全、资源安全的重要措施，对于生态灌区建设与管理具有指导意义，是解决新时代灌区新矛盾的有效途径，有利于乡村振兴战略实施的高效推进。生态灌区需要在乡村振兴战略的指导下，不断理清“红线”之间的关系，坚守“红线”准则，不断解决灌区出现的粮食、生态环境以及资源问题。生态灌区建设与管理“三条红线”的工作任重而道远，除了灌区“红线”目标确定，实施方案制定，还需要同步建立相应的监管体系，妥善解决灌区潜在的各类问题，以便于更好地保障生态灌区可持续绿色发展。