深圳预算制度改革：全国最早公开，预算由粗到细

南方周末记者 周小铃发自深圳 南方周末实习生 黄欣然

2019年11月27日，深圳技术大学成立。深圳正从建设财政走向民生财政，主要体现在政府花钱建医院、学校、绿地、公园、安居房等。IC photo❘图

★深圳公共预算四十年来，最关键是实现了从不公开到公开，从粗线条公开到全面详细公开。

“以前来开会就几百页，现在都是几大本子记录每个单位的部门预算，还附有解释说明。”

刘鲁鱼就曾在2019年对政府投资计划中的“鲜花谷”项目投资计划提出质疑，并得到其他委员响应。这一项目建设资金高达4.9亿。

2008年5月27日，深圳市民吴君亮接到了来自深圳市财政局的电话，允许其参阅深圳市地方账本。在财政局的阅览室内，吴君亮看到了那本《深圳市本级2008年部门预算》。

这是中国地方政府第一次向普通公民公开政府预算。

吴君亮出生在重庆，硕士毕业于美国休斯敦大学政治学院，毕业后在美国工作将近二十年。在2006年底，他做了一个决定，回到深圳创办公司。

早在1998年，中国政府就首次提出建立公共财政体系的目标，启动部门预算改革、收支两条线、国库集中支付等改革。尽管政府有义务向纳税人公开财政预算开支，但在现实中并未发生。

2007年，为了推动预算公开，吴君亮出资创办了“中国预算网”，但网站上的内容只是来自新闻媒体转载的预算报告摘要。

一年后，《政府信息公开条例》正式实施。以此为契机，吴君亮等人向16个中央部委和35个地方政府发去了财政预算公开申请，并附上了各自的身份证复印件。

近一半部门回了信，大多以各种理由予以拒绝。令人意外的是，深圳第一个打开了政府预算公开的大门。

从深圳破冰

作为改革开放先行地的特区，深圳在财政预算改革上与国家财政预算改革几乎同步。

1999年，是中国预算改革的元年，这一年后逐渐建立起收支分类管理，收支两条线、国库统一支付、部门预算等。次年，深圳就率先按照公共财政方向设计了新一轮市区分税制改革方案。

深圳人大常委会委员郑学定今年58岁，在深圳生活将近30年。1990年，他进入深圳市财政局工作。1999年，他作为专业人士被吸收入深圳市第二届人大常委会计划预算审查工作委员会。次年，郑学定当选深圳市第三届人大代表，此后连任四届。

据《人民日报》1999年报道，深圳预算工委共有15名委员，所有委员均有大专以上学历，由10名具有三四十年从事工程管理、工程设计及经济管理方面的专家和学者组成。

2000年，时任深圳市财政局局长及聚声在接受媒体采访时表示，深圳当时还没有一本完整的预算。传统编制方法粗疏不利于人大监督，预算使用、分配透明度不高等，呼吁通过预算改革规范政府行为、推进社会监督、民主理财，以便政府集中有限资金办大事。

从2001年-2006年间，深圳市级34个部门143个单位的部门预算改革工作已全面启动；“收支两条线”改革继续深化；建立了预算单位基础数据库，6个部门29家单位试点推进国库集中支付改革工作。

然而，这些工作都只是在政府内部进行，预算也被视作“国家机密”，普通公民根本无处可查。

“公共预算的道理很容易赢得年轻人的认同。”吴君亮当时对年轻人解释，公共财政无非是人民怎么把钱拿给政府，政府又如何帮人们把钱花出去。这是一个通俗简单的概念。很多人开始意识到，财政预算跟自己个人是有关系的。

当时的深圳就是中国的窗口，对岸就是香港、澳门。跨个桥，坐个车，几十分钟，就能看到另一个社会结构形态和治理模式。通过对比，“就会有直观的感受。”吴君亮认为，这是深圳不同于其他内地城市的得天独厚的优势。

2008年，深圳市财政局第一个向吴君亮公开政府预算。事后，吴君亮想到，深圳的公开有其必然性，但同时也带有偶然性。

吴君亮和志愿者团队都在深圳，对深圳各个部门穷追不舍，除了写申请信外，还会打电话沟通联系，“工作做得比较细”。

此外，深圳特区是公民意识觉醒更早的地方，处理这件事的人有意无意中更具开放性。加上中国的预算改革环境基本具备，当时的财政局一定也在某种程度上认可公开预算的价值，才会让他们前去查阅。

从“三公经费”到政府投资项目

公民要求预算公开推动了深圳预算的透明度，人大代表的监督则是起到保证预算支出结构的公正性。中山大学教授唐骏在其论文里点评，（预算改革）在机构建设方面走得最快的是深圳，该市在人大内部设置了专门的计划与预算委员会。

郑学定向南方周末记者介绍，深圳的计划预算委员会（以下简称“预算委”）区别于服务人大常委会的计划预算工作委员会，深圳的预算委是专门委员会，直接隶属于人民代表大会，“相当于半个常委会”。经人民代表大会和常务委员会审查决定的计划预算必须经过计划预算委员会审查，提出初审意见。

虽然预算法规定，人民代表大会审议、监督政府预算，但大多数人大代表缺乏财务知识，即使拿到账本却看不出端倪，连会计师出身的郑学定都“看不懂”。“刚当代表时，预算很粗。四大科目中的类、款、项、目，可能只公布到类。”

据郑学定介绍，老的预算法明确规定必须严格按照预算执行支出，不得将不应在预算内的支出款项转入预算内支出。有些地方“凡是预算内没有的，就放在预算外，搞个‘账外账”。

另一名人大计划预算委员会委员刘鲁鱼对早期深圳预算不足深有感受。自当选深圳第四届人大代表起，他连续3届被选为人大代表。

刘鲁鱼总结早期深圳预算报告存在的问题：首先是编制规范不足，预算的真实性难以保障；其次是，预算不完整，主要报告的是政府的部门预算，仅是公共财政的皮毛；再次，及时性不强，总是到开会时才临时将预算摆在桌上。最关键的一点是，没有明确政府预算使用的合法、合理性，“当时老百姓最不满的就是‘三公经费”。

一位深圳市人大代表回忆“三公经费”盛行的年代，“酒喝得满大街都躺着人，局长跟副局长抱在地上都喝醉了。”他感叹：“幸亏那个时代过去了。”

2015年正式实施新预算法以后，深圳预算公开程度明显提高。其实，在新预算法公布之前，深圳市人大常委会已审议通过全口径预、决算的相关文件。

郑学定向南方周末记者拿出一份2013年5月深圳市人大常委会办公厅下发的意见函。意见提出，推进深圳市编制全口径预算账单，同时需在规定时间内向有关单位提交预算材料；还提到加强预算刚性执行的监督，向社会扩大预算公开的范围、细化内容至“项”级科目。

“以前来开会就几百页，现在都是几大本子记录每个单位的部门预算，还附有解释说明。”郑学定用手比出预算的厚度，告诉南方周末记者，在新预算法出台前后，最直接的变化就是代表们开会时拿到的预算由薄变厚、由粗疏变精细。

四本预算打开后，郑学定发现，原本大家的目光只聚焦在部门预算里的“三公经费”，但实际上，部门经费在整个公共财政里占比很小，再加上十八大以后中央出台的一系列针对部门预算的严格规定，“部门‘三公经费逐渐淡化，代表们关注重点转移到政府投资项目”。

政府投资项目指的是，利用深圳市财政性资金在深圳市行政区域内进行的固定资产投资建设项目。南方周末记者搜索公开资料得知，深圳市本级近六年政府投资项目规模分别为348亿元、480亿元、456亿元、530亿元、830亿元、657亿元。

郑学定曾发现，在政府投资项目中，深圳有5所高中两三年都划分为C类。目前，政府投资项目分为A、B、C三类，第一类是马上投入建设的项目，第二类表示完成可行性分析报告，而第三类则还处于调研阶段。“为什么把学校放在C类？　我们就提出这个意见。”

在刘鲁鱼看来，在长期高速发展过程中被忽视的民生短板，正是需要通过政府投资项目来解决，比如，学校、医院和公共交通。“大家关注政府投资应该往哪个方向去，民生的呼声也越来越高。”

刘鲁鱼注意到，近两年，虽然基础设施建设仍占“大头”，但政府投资项目结构中民生建设比例逐渐提高，深圳正从建设财政走向民生财政，主要体现在政府花钱建医院、学校、绿地、公园、安居房等。

在深圳2020年政府投资项目计划中，城市基础设施领域占市本级政府投资计划总规模的57.4%，而紧随其后的是民生服务，占市本级政府投资计划总规模的27.6%。

南方周末记者从深圳市财政局了解到，自2015年至2019年，深圳市九大类民生支出分别是2376亿元、2413亿元、3197亿元、2772亿元、3013亿元，五年民生支出占深圳市一般公共预算均超60%。其中，教育、医疗支出年均增幅分别达到25%、22%。

但郑学定认为，目前预算支出比例中，还应加大直接民生支出，即医疗、养老即个人转移支付。对于政府性投资中的民生项目则可以适当增加社会融资，减轻财政负担，把更多的钱直接用到民生支出上。

深圳的进步空间很大

“如果连看都看不到，就谈不上看懂，更谈不上监督。”郑学定总结，深圳公共预算四十年来，最关键是实现了从不公开到公开，从粗线条公开到全面详细公开。公开和透明这两个条件成为深圳公共预算从形式监督走向实质监督的基础。

一位曾经审计政府部门预算的人大代表对南方周末记者透露，以往人大代表的表决是对一百多个一级预算单位采取一揽子的方式进行表决。如果说，哪位代表对哪个部门有异议，通不过的话会很麻烦。那个部门也会面临很大的压力。

上述人士提到，最近十年，深圳的人大常委会计划预算委员会会拿出5个部门的预算，在大会上进行审查，汇报者需说明部门内所有费用收入来自哪里，支出用到哪里，产生了什么效果。除了5家部门预算外，还有10个政府投资项目交由预算委员会重点审查，之后再交由大会表决。“这就是有选择地进行了实质性监督”。

“现在的监督相比过去确实进步了，但还有空间。”郑学定所提到的“进步空间”，在于人大代表的审计能力。

郑学定以香港为例，香港立法会下的账簿委员会，相当于深圳的计划预算委员会。香港的每一个预算单位都要经过该委员会审计，而深圳却只能凭计划预算委员会的专业人士自己的日常观察和对预算的解读发现问题。“这还不能算是全面监督”。

对此，刘鲁鱼有着相同的感受。目前，人大代表对预算监督的参与只是对结果的监督，老百姓的意见也没法反映。他更希望，深圳的财政预算监督能够做到全程参与预算编制、执行整个过程。

目前，人大代表参与预算监督主要有两项工作，一是对已经执行完毕的结果进行审查，二是审议下一年的预算草案。“你还没有告诉我要做什么，预算就已经编出来了。”刘鲁鱼说。

在极少数情况下，人大代表在草案审议过程中，否决了预算项目。刘鲁鱼就曾在2019年对政府投资计划中的“鲜花谷”项目投资计划提出质疑，并得到其他委员响应，在计划预算委员的反对下，政府撤销了鲜花谷的投资计划。这一项目建设资金高达4.9亿。

“鲜花谷”项目原址是深圳市龙华新区部九窝建筑垃圾受纳场，占地1.4平方公里。该地块目前处于停业状态，计划三年封场复绿。有政协委员提出，将这一地块建设成深圳的“鲜花谷”，作为花卉主题园艺农业科技产业园，也能美化深圳、提升城市品质。

刘鲁鱼却认为，岭南气候湿热，降雨日照自然绿化，人工修建鲜花谷，还得花费大笔的维护费用。这一观点当场得到了郑学定的认可。

然而，刘鲁鱼也强调，做到公民全面参与预算的编制和监督，仍是一个理想状态，但公民参与是个趋势。“这肯定需要过程，是整个社会和全民素养进步的过程”。

时隔12年，六十多岁的吴君亮仍然坚信预算监督的价值。在公开、透明之后，最关键的是如何配置与分配公共资源，怎么才能让公共财产使用得更有效率。“我有足够的耐心等待社会的变化。”