成都非程序性营商软环境提升研究*

于代松 唐志浩

导语

近年来，我国高度重视营商环境建设，营商环境可分为硬环境与软环境，软环境又可以分为程序性软环境与非程序性软环境。随着“放管服”改革、商事制度改革的不断推进，我国的营商环境尤其是营商硬环境和程序性营商软环境得到了快速提升，但各地在非程序性营商软环境的建设上还未引起高度重视，问题较多。加快构建良好的非程序性营商软环境对于进一步提升营商环境具有重要意义。

1 非程序性营商软环境的认识

1.1 营商环境的内涵

“营商环境是指企业活动整个过程中各种周围环境和条件的总和，包括企业在开设、经营、贸易、纳税、关停、收购、合同执行等方面遵循的政策法规和商务流程所需时间和成本等条件。”[1]影响营商环境因素很多，世界银行营商环境评价指标有 11项一级指标，43 项二级指标，其中有1项一级指标“劳动力市场监管”未纳入综合评价的一级指标（图1）。[2]通过对这些指标进行分类和分析可以看出，营商环境包括“硬环境”和“软环境”两方面。硬环境也可称之为物质环境，“一般是指一个地区或国家的自然禀赋和硬件设施”，[3]包括基础设施环境、生活设施环境、生态环境、产业配套环境和园区环境等内容；软环境包括“市场环境、法治环境、政府干预及政府效率、政策环境、人文环境等内容。”[4]

图1 世界银行营商环境指标体系图

1.2 非程序性营商软环境的概念与重要性

营商软环境又可细分为“程序性”和“非程序性”两类，前者指以商务政策与管理规范为主要内容而形成的制度性环境，是制度化和标准化的，可称为“程序性营商软环境”；非程序性营商环境是指由于企业活动的开展，以各相关主体间特定关系为主要内容的人文性环境，多是非制度化和非标准化的，其主要内容体现在：政务文明程度尤其是执法过程中的文明程度、政务诚信程度尤其是政策延续性与信息透明程度、社会组织的运行效率、社会对企业的关注与宽容程度以及社会重商氛围。

图2 营商环境指数与营商软环境指数排名图

改革开放以来，随着我国经济的高速发展，科技水平的不断提高，我国的基础设施建设得到了极大的提升，为我国营商环境建设提供了物质保障，在各地政府积极加快营商环境建设的步伐下，各地的营商硬环境已经有了较高水平。2019年5月发布的《2019 中国城市营商环境指数评价报告》显示，各地营商硬环境的差异在缩小，而软环境指数排名前十的城市与营商环境指数排名前十的城市高度一致（图2），软环境成为决定城市营商环境竞争力的关键因素，各地营商环境的优劣主要体现在软环境上。[5]营商软环境由程序性营商软环境与非程序性营商软环境两部分组成。近年来，各地越来越意识到良好的软环境是生产要素聚集的洼地、高端人才向往的高地，是经济发展的新“动力源”，[6]各地越来越注重营商软环境的建设，但几乎都聚焦于以商务政策与管理规范为主要内容的制度化和标准化的程序性营商软环境建设上，尤其是经济发展较好的地方，通过持续深化“放管服”“一网一门次”等改革，打造事项最少、环节最简、成本最低、服务最优的至简审批流程，不断降低制度性交易成本、健全法律法规、规范服务制度、改进服务流程，使得程序性营商软环境大为改观并不断改善着当地的整体营商环境。

但多数地方对执法终端文明程度、商（协）会活力、企业家群体形象、对困境企业的关注等以各相关主体间特定关系为主要内容的非程序性营商软环境却少有关注。而非程序性营商软环境既是营商环境的重要组成部分，又是一个地方营商环境建设的重要成果展现，更是当前提升营商环境的关键。在当前各地尤其是类似成都这样的大城市营商硬环境、程序性营商软环境已经建设较好的基础上，构建良好的非程序性营商软环境对于进一步改善营商环境、释放市场主体活力、促进经济发展具有重要意义。

1.3 非程序性营商软环境的影响因素

影响非程序性营商软环境的因素很多，包括自然、地理、历史、政治和经济等因素，可以简单归纳到3个主体及其之间的特定关系上，包括：政府、社会和企业。

首先是政府。“营商环境是一种特殊的公共产品，是由政府主导供给的制度集合体，也是公共治理活动的产物”。[7]因此，政府是营商环境建设最重要的责任主体，在营商环境建设中起主导作用。相对于尚可量化的如公平正义的法治环境等因素，终端执法的文明程度、营商信息公开程度、营商环境政策的延续性和企业维权手段和空间等非程序性因素更为重要。

其次是社会。社会因素如良好的市场机制和创新环境、多渠道的金融支持、丰富的人才供给、良好的生活环境和良性竞争文化等等，是非程序性营商软环境中不可忽视的因素。其中诚信环境的好坏是软环境建设的风向标，可感知的诚信环境，其内在的关键点则是社会对困境企业的关注和帮扶、对失败的包容，以及商（协）会的活力等等。

最后是企业。企业是构成非程序性营商软环境的重要一环，包括企业和企业家两个维度。企业维度的非程序性营商软环境因素包括企业的实力与诚信、企业的财务稳定性以及企业的性质，其中企业的性质尤为重要。家族企业或经营封闭、信息不透明的企业在区域经济中占主导地位，从一定程度上反应了当地非程序性营商软环境存在的问题。其次是企业家，企业家在非程序性营商软环境构建中的双重定位决定了其重要性，一方面企业家对营商活动的便利度、要素供给的及时性、生产成本下降的满意度等主观感知是非程序性营商软环境的重要指标；另一方面，社会大众对政商关系、企业家社会责任和企业家群体形象的主观评价，本身就是对非程序性营商软环境的重要考量。

2 当下成都非程序性营商软环境建设中存在的主要问题

2.1 终端执法行为不够文明

涉及企业生存、经营、发展的相关监管、执法机构特别是具体与企业经常打交道的基层、终端监管、执法部门、人员，他们的行为方式、处理手段、群体（个人）修为在相当程度上决定了广大在成都的企业（特别是中小企业）对成都营商环境的感知、理解、评价。因为监管执法方与中小企业之间尚未形成大致对等的博弈关系，基层执法中的“优越感、生利性、要搞定”乃是不争的事实，加之维权、救济渠道狭窄、成本不低、风险较大，基层涉企执法人员的优越感依然明显，不规范、随意性、寻租式、（“合法”）伤害性监管、处置、执法现象依然一定程度上以各种半隐蔽、暗色化的方式存在，许多业主的打点成本依然存在、“出事成砧肉”的企业生存状态也不是少数。当下基层执法不文明的现象集中体现在：

（1）在涉贪调查中有关部门（检察院、纪委、公安等）和人员随机、过度没有边界地处置关联企业人员、资产，伤害企业名声、引发企业及关联方担忧恐惧、干扰企业正常经营。

（2）在涉及企业日常经营、市场活动中的有关部门（工商、税务、劳动、质量、物价、环保等）在监管、执法中缺乏站在企业主权、确保合法正常经营的角度改良行为方式，处置地点、处置方式简单、快捷、方便（只是方便执法人员）却没有执法影响边界、未设隔离，往往把正常、有限、就事而处的监管、执法演绎成“企业出问题、必须予打击”的企业灾难。

（3）企业开办、年检要件监管、执法部门（消防、规划、土地、公安、环保等）缺乏一套公开、细致、可监管、“具备了就肯定没问题”的程序、标准，执法人员的灰色、操作空间依然存在，不搞好关系、没找对人、没按执法人员意愿做事就有问题的现象仍然是许多企业的必修课。

2.2 商（协）会活力不够

作为全国最具商业活力的新一线城市，GDP 体量超1.5万亿的成都，却在全国八大商帮中没有一席之地，不只是成都企业家群体形象建设的短板体现，更是成都商（协）会发展不太给力的一个明证。近年来伴随经济的快速稳健增长、成都企业群体、企业家群体不断壮大，与之匹配的有针对性、有活力、有服务增值力的本地各类商（协）会成长不太给力，主要表现为：

（1）属于成都本地标志性的企业、企业家群体形象（如蜀商、川商）未有效生长出来，具有地域标识性的商会活动品牌（如峰会、论坛、会长、年会)没形成，属于成都企业、企业家的标志性刊物没诞生。

（2）成都近3 000家各类商（协）会多数处在“一块牌子、一双筷子（吃饭）、一张桌子（开会）、一个本子（内刊）”的存在状态，绝大多数商（协）会还在仰主管部门鼻息、听主管部门招呼的做样子阶段，而维权、自律、组会、办展、招商、研学等商（协）会本应大有作为的领域依然少见它们的主角身影。

（3）商（协）会占山圈地现象普遍，基本未形成良性竞争格局，多数商（协）会因历史原因、资源限制、身份锁定而占据地盘、少有活力、服务乏力、互不合作、谢绝竞争，处于半死的僵尸状态而几乎没有实质功用。

（4）在本应由商（协）会主导的自律、维权、交流、商展、社会服务、危机处理等领域，商（协）会隐身软体，政府被推到前台越位、错位地加以应对。

2.3 企业维权空间小手段少

最好的营商环境是企业的安全感，而安全感中最重要的构成要素是企业在受到不公正对待、处置、伤害时的维权渠道、工具及利用维权渠道、工具的便捷度、可受成本、可承受风险。成都营商环境在许多方面接近国内一流城市甚至部分达到国际城市水准，但在企业维权方面依然存在短板，企业在受到不公正对待、威胁、伤害时的维权空间不够大、维权手段偏少。主要体现在：

（1）营商环境的构成要件中政策、文件占比高，上升为法规的不够多，而政策往往因关键领导人变化、更高一级政策、战略、规划变化而变化，这又导致按原政策惯性投资、发展的企业蒙受损失、伤害大且维权艰难。

（2）基层监管、执法人员对有关企业进行处罚过程中随意裁量空间大、企业依然处于绝对弱势地位、受到过度处置威胁伤害时不敢轻易启动申诉、申诉后被申诉机构（人员）未来对企业威胁隐患多、启动司法维权的成本高且程序复杂。

（3）商（协）会为企业维权能力低下、专业维权中介服务机构欠缺。

（4）尚未制定、出台本市关于企业维权方面的具体、细致、规范化、标准化的政策、法规，企业维权缺乏信心、底气。

2.4 对困境企业关注太少

评价一个地方的经济发展环境，不仅要关心那些表现良好、贡献不小的现阶段“优质”企业，也要关心那些暂时经营艰难、表现不理想、贡献很有限的“困难”性企业甚至濒临破产再谋出路的“近死”性企业。你对艰难困苦中的企业都不嫌弃不抛弃甚至还有一份最低限度的尊重、关爱，那其他发展良好的企业就能真切地感知到营商环境的温暖。目前成都市既没有建立政府帮助阶段性陷入困难的企业的纾困基金，也没有引导建立来自社会（主要是企业捐助性质）的企业帮扶基金、机构、服务，对阶段性陷入困难的企业的税收、社保、金融、培训等公益性服务产品极度缺乏。事实上相关机构对困难企业的税费征收、贷款冻结、破产清算、企业搬迁、土地约束等往往更严格、更无情，多的是“雪上加霜”、很少有“雪中送炭”，这在一个小侧面反映当前营商环境存在的瑕疵。

2.5 营商信息公开不够

涉及企业经营、管理、监管、服务、补贴、惩处、涉案等信息、资料，公示、公开、传递不够细致、及时，使关联企业增加了不必要的担忧、顾虑成本，也给予了参与执行的相关部门、人员的随意、灰色、寻租操作空间，相关监管、执法行为因信息公开不力躲避了被监管企业和社会的监督、问责，一些监管、执法机构（人员）的对企业执法行为经不起事后的复盘和拷问。当前成都涉及营商环境的政策、法规、规划、补贴、项目等公示较为专业、系统、全面、即时，但涉及具体企业的微观营商环境信息如涉案处理程序、范围、人员、时间、标的、边界等公示不及时、不具体、模糊化等现象比较普遍。

2.6 营商环境政策延续性不够

成都近20年持续、快速、稳定的发展与其营商环境的不断改善，与招商引资的成果累累是分不开的，但成都营商环境整体上的不断优化却不能掩盖微观上尚存在的一些问题，其中涉及营商环境、投资促进、优惠扶持的相关政策稳定性、可持续性的不足依然存在。比如一些地方政府承诺的税收“先征后补”难以在后期特别是换届后兑现，一些投资经营活动的专项补贴带有偶然性和随意性，一些地方政府“灵活处理、睁只眼闭只眼”的土地占用埋下未来处置风险，地方关键领导人变更后对有关产业、项目政策的调整，相关投资优惠、鼓励政策的缺乏清晰的时间期限边界，有关限制、惩罚政策(特别是近年的环保整治）缺乏时间提前量的预告、预警、预处理，对一些因故必须变化的政策导致的企业损失缺乏规范、科学的评估措施及合理的补偿政策、标准、程序。

2.7 企业家群体形象不够彰显

相对成都巨大的经济体量、新一线城市的社会地位，其商业形象地位，特别是本地企业家群体形象(商帮）影响力明显偏低。目前成都没有形成能进入“全国十大商帮”的地域企业家形象品牌、没有属于成都自己的标志性企业（企业家）展会、论坛、俱乐部，没有刊发以本地企业家群体为主题的专业刊物，在国际、国内有较大影响力的企业家研培机构尚未成长起来，有影响力的企业家群体帮衬、纾困基金也未建立。

3 先行地区经验借鉴

3.1 上海黄浦公示权威信息帮企业降低风险

上海黄浦在重要信息公示方面的做法值得借鉴。一方面，作为掌握企业纳税信息的税务局，在其官网开通企业纳税信息的查询功能，税务局根据纳税金额的数值进行分级，例如：亿元以上的为 1 级，5 000万至1亿的为 2 级，1 000万～5 000万的为 3 级，以此类推。结合税务局官网提供的纳税信用分级的信息查询功能，任何一位企业的经营者都可以在税务局官网查询到注册在本地的相关企业，特别是有合作关系和拟进行合作企业的实力、诚信的情况，这有助于企业经营者做出即时、适当、避免风险的商业决策。另一方面，作为掌握企业参保人员信息的人社局，在官网开通企业员工的社保缴费信息的查询功能，提供企业的参保人员数量、社保资金账户扣款成功与否的信息。当一家企业的参保人数持续下降，甚至出现社保资金专户的余额不足而导致扣款失败的现象时，这意味着这家企业很可能出现了问题。任何企业的经营者都可以在当地人社局官网查询到注册在本地、上海的合作方企业的人员数量、社保缴费的情况，这有助于企业经营者及时发现合作商的异常情况、做出适当的商业决策。信息越是透明，企业越能做出合适的商业决策。黄浦区税务局、人社局提供的数据信息公信力强，有利于促进企业规范经营、淘汰不良的企业，为区域内规范、合法经营企业提供重要的信息参考服务，也为有意向来投资的企业增强了信心、避免了风险。

3.2 广东顺德的“不打扰”让企业安心

基层执法、管理部门（人员）对涉及企业的行为应该公开、规范、合法并须遵守相应的行为准则。为了防止基层管理、执法部门（人员）随意、随机到企业里的不规范性行为干扰、伤害企业正常经营，广东顺德出台相关措施防止该类现象的发生，明确“企业有求我必应、企业无事不登门”。由市主要领导负责成立监督机构，接受企业、市民举报，对责任部门相关人员可报组织部门、经法律程序即时处理。极大地限制、防止了相关执法、管理机构人员借身份威胁力随意到企业走动，影响企业经营、猎取灰色利益、引发抱怨恐慌，实实在在为广大企业改善了营商软环境。

3.3 浙江温州持久发力助推“温商”品牌建设

为了提高温州企业家群体品牌影响力，温州市成立主要由工商联、统战、宣传等部门负责的“温商”建设、推广机构，设立专项基金、制定相关支持政策、设计一系列工作，在“温商”杂志、“温商”宣传、“温商”参会（及参加国际、国内商务活动）、“温商”教培、“温商”自律、“温商”互助等一系列关联工作。温商持续发力，伴随温州经济的快速发展、温州企业家群体的不断成长，打造出“温商”这个“中国八大商帮”之外的新的地域商帮品牌，反过来通过“温商”品牌的成长又提升了温州形象、优化了温州企业家群体、促进了温州经济的持续发展。

4 优化成都非程序性营商软环境的对策建议

4.1 基层终端执法文明化

在面对企业所必须开展的众多监督、管理、处罚、纠纷处理等基层终端执法中，进一步提升基层执法行为的文明化。比如在必须与企业、企业管理者（业主）打交道的执法中，注意选择不影响企业正常经营的时间、地点、方式进行调查、抽样、检查、处置等，在处理相关企业的人、财、物过程中，保持标的物的客观、透明、可知及不妨碍企业非关联业务的正常经营，在处罚企业过程中明确告知处理结果的相关边界（极限）、时限，避免引发业主及企业团队的过度恐慌和勾兑预设。有关执法、管理部门要探索制定具体执行人在与企业、业主打交道的负面行为的禁止款项，对适合由第三方评估、监督的基层执法活动，可邀请有关监督机构、人员参与执法行为规范化、文明化的同步跟踪监督。

4.2 释放商（协）会活力

一个地区企业组织根据市场规律、遵守政策法规组建起来的各行业商（协）会，是本地商业气氛、企业活力、营商环境的最为重要的组成部分和展示指标，众多的涉及企业交流、政商沟通、招商引资、群体自律、团体维权、业主信心等方面的营商环境要素都可通过本地商（协）会的有关群体状态、活动得到体现。成都在经济快速发展中也诞生了一大批世界级、国家级、省级各领域、各专业、各层次的颇具影响力的商（协）会组织，诸如美国国际商会、中国非洲商会、四川商会、四川女企业家商会、中国川调行业商会、山西四川商会等行业商（协）会，不同等级、大小近万家。成都如果在众多领域、各层次的商（协）会运行、管理、提升上探索更为有效、有亲和力、有影响力的做法，不断发挥非政府化的商业社会组织的功能，提升民间的非程序化营商软环境，将可起到改善营商环境的事半功倍的效果。

4.3 拓展企业维权空间

企业（主要为业主）在经营发展中因自身原因、或地方政策变故原因，出现违规、违纪、违法等行为，有关司法、执法、管理部门遵规依法进行惩处势所必然，但需要给企业依法知晓、辩解、博弈的维权空间，这样被处理的企业方能敬服、其他相关企业可从容预知应对，吸取教训不至群体恐慌，成都也像其他地区一样曾出现过大面积处理干部的现象，涉及到多家关联企业，但确实出现过由于“处理过程不透明、神秘化、随意化”而导致一些企业受伤严重、其他关联企业有所恐慌的伤害本地营商环境的问题。所以为避免类似的事件对成都营商环境的杀伤，建议未雨绸缪探索为企业在拓展违规、违法、纠纷处置过程中的维权、救济空间，比如商（协）会在期间的程序性作用、控制业主的刚性限制、处理业主的同时加强对企业继续正常经营的服务、建立惩处中被控制业主与企业及家人间的隔离带等，这些工作只要依法进行，就能极大地提高成都非程序性营商环境水平。

4.4 探索对困境企业的合理关注

成都作为全国标志性、引领性发展城市的地位，要在与国际、国内一流城市的竞争中靠常规、物质化、程序性手段吸引、留住更多企业特别是优质企业的效果越来越不明显，需要做得更细致、更人性。比如在对困境企业、业主的合理尊重、关注上，在建立“纾困基金”（政府基金+企业捐赠基金）方面有切实的作为，对创业创新暂时失败的企业不嫌弃、对破产（另创）企业不伤害、不加难，将会收到改善营商环境的意外效果和声誉。

4.5 加大营商信息公开力度

对于涉及企业经营、管理、监管、服务、补贴、惩处、涉案等信息、资料，应尽量即时、透明、全面地加以公示并主动送达关联企业、人群，降低企业不必要的担忧、顾虑成本，最大限度地减少参与执行相关部门、人员的随意、灰色、寻租操作空间，给予涉及企业合规、从容、有信心的应对环境，也让相关处理行为在信息公开的环境下易于被社会监督、经得起事后的复盘和拷问。

4.6 提升本地企业家群体形象

树立“企业家是珍稀资源”的发展理念，成都企业家的多少、大小、来去、生死、好坏、乐悲（观）在相当程度上影响，甚至决定着成都的地位、活力、声望。重视成都企业家群体形象、品牌的打造，通过组织、宣传、节会、活动、标识等一系列工作总结、提炼、传递、塑造代表成都经济活力与城市气质的企业家文化、形象、品牌。用好成都“企业家群体”这张名片，不断向国内外社会各界讲述成都企业家群体的各种元素、信息、事迹，借此从另一个侧面颇具说服力地展示成都的经济活力。规范成都企业家生长环境，让企业家们有越来越清楚的和政府打交道的预期，尽量减少那些企、权（管）人际关系方面的经费、时间、焦虑成本和风险。从制度、规则、环境上去屏蔽掉企业家与官员走得太近、走得不规范的风险，降低因官场人事动荡误伤、擦挂企业家的概率，增强成都企业家群体稳定、可持续、聚群化生存、生长、发展的活力。

4.7 确保营商政策的延续性

近年来成都避暑旅游、乡村旅游、水果种植、冷水鱼养殖等产业发展较好、涉及面广。相当长一段时间以来，由于上位政策规制的模糊摇摆、业主行为的越界、以及基层个别官员出于政绩（利益）的考量，支持、鼓励一些项目落地成都温江、郫都、彭州、大邑、蒲江等地区，负有监督、管理责权的规划、土地、农业、生态、城建等部门也阶段性地“灵活、纵容”各种配套项目、建筑。今年国务院开始第三次国土调查及对违法、违规农地占用的严肃清理，客观上造成一些地方出现“上届助建、下届强拆”的涉农、涉旅营商环境、政策变化，这极不利于稳定延续成都优质、严肃的营商环境。有鉴于此，需要高度关注招商引资、产业配套、规划建设等方面政策的规范、延续、权威性，切实防止、降低企业投资成都的时间延续风险，树立企业对本地营商环境的信心。在政策的执行、变动过程中，不能把所有责任、风险推给企业，需要主管部门进行专业性的提前研究，为企业提供政策调整的风险预警、提示、警示服务。

5 结语

非程序性营商软环境既不像硬件环境那样简单、直接、可控，也不像程序性营商软环境那样可划归具体部门负责，而是政府、社会和企业自身共同努力、各拥其权、各尽其责长期运行形成的营商生态氛围。当然政府涉企、涉商部门，尤其是基层管理、执法、服务的具体机构、人员的难以纳入标准化、程序化监督的行为，乃是非程序性营商软环境的主要影响因素，需要各地营商环境建设在“末梢系统”上大加着力。