乡村治理机制创新“花园经验”

胡豹

乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。浙江省推进乡村治理机制创新建设走在全国前列，通过推进党组织领导的自治、法治、德治、智治融合的乡村治理体系建设，坚持和发展新时代枫桥经验，及时总结基层好经验好做法，并上升为乡村治理的制度机制。

通过推进县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设，实现矛盾纠纷化解“最多跑一地”。全面推进数字乡村和“智慧村庄”建设，有效推进“最多跑一次”改革延伸到村。

浙江省东阳市花园村以“治理有效”为保障，在创新推广枫桥经验基础上，以“奉献、公正、公平、公开”为原则，实现39年“小事大事不出村，矛盾纠纷不上交，村民办事不出村”。

从枫桥经验到花园经验

把枫桥经验坚持好、发展好。20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的枫桥经验。

毛泽东同志曾于1963年亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，枫桥经验由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。

2013年10月，习近平总书记就坚持和发展枫桥经验作出重要指示强调，要充分认识枫桥经验的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式，解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，坚持和发展枫桥经验。

新时代乡村治理的新课题和新考量。近年，伴随工业化和城镇化水平不断提升，城乡一体化进程不断加速，城乡社会变革不断加快，社会转型、阶层分化、流动加速、利益多元的态势不断凸显，乡村社会问题不断显化，新老矛盾叠加交织，乡村治理也面临新情况和新问题。

新时期党群干群关系、外来务工人员管理、准城市化乡村治理、贫富差距、社会公平等都考量着当前乡村治理的创新。保障民安、改善民生、促進民富、推进民主、激活民力、提高民智，正成为新时代创新乡村治理的主要任务和主攻方向。

50年前，浙江枫桥创造了“依靠群众就地化解矛盾”的枫桥经验，如何学习推广枫桥经验，并根据形势变化不断赋予其新内涵，已经成为当前推进乡村治理创新的一项重大课题。

花园村推进乡村治理的创新与嬗变。浙江省东阳市花园村在学习推广枫桥经验基础上，融合现代城市管理方式与传统乡村治理经验，发展出一套较为成熟的乡村治理机制，不但实现39年间“矛盾不上交、纠纷不出村、选举不拉票、村民零上访”，还保障村集体经济快速发展壮大。

花园村也因此成为农村基层构建和谐社会的典型和高水平全面建成小康社会的示范，并初步创造了新时期乡村治理的“花园经验”。

花园村

花园村党委被中共中央授予全国先进基层党组织，被民政部、司法部评为全国民主法治示范村，被国家旅游局评为中国十大优秀国际乡村旅游目的地和国家4A级旅游景区。

2019年，全村实现经营收入602亿元，村民人均年收入达13.5万元，是40年前的1550倍。花园村作为全省唯一的“村域小城市”试点建设稳步推进，并升级为唯一的浙江省乡村振兴综合改革试点，全面呈现了“村民比市民富、村容比城市美、生活品质比城市高、田园风光和城市文明高度融合”的乡村振兴“花园样板”。

“花园经验”的主要做法

从能人治村向依法治村的治理转型。改革开放以来，能人治村的典型并不鲜见，能人也顺理成章地成为乡村治理的核心人物。

花园村党支部书记邵钦祥无疑就是这样一位能人，在推动村庄建设、谋划产业布局、解决村民矛盾等方面发挥了举足轻重的作用。随着花园村人口不断增长，能人治村弊端凸显，治理理念面临转型压力。

为此，花园村建立了一套村治规章制度，涵盖村务管理、党员管理、村民管理三大方面。村务管理包括决策程序、议事规则、财务管理、村务公开、公共事务管理、联系群众、干部考核和日常管理8项内容。党员管理包括党员作用发挥、党员活动、外出党员管理、党费收缴、党员评议、党员考核6项内容。村民管理主要是村民自治章程和村规民约。

这套治理制度也体现了原始乡村治理向新时期城市化管理方式的转变。

打破常规设立村治专门事务机构。为保障规章制度的执行，花园村成立社会综合治理领导小组和法律事务部，发挥派出所和法院的派生功能。

社会综合治理领导小组下设治保委员会、人民调解委员会、矛盾纠纷排查调处小组、外来人员管理领导小组、矫正人员帮教领导小组、预防青少年违法犯罪领导小组和消防队，是解决纠纷、处理突发事件的核心机构。

一旦有突发事件，治安小组介入处理，3天内解决不了的移交法律事务部，法律事务部解决不了的移交国家公检法部门处理。村里还设立纪委办、政法办、安全保卫处、村建办、招标办、询价组等机构，保证村里每一项事务都有专人依法依规办理。

高度重视党员干部服务理念教育。花园村把党员的教育培训放在突出位置，每半月一次党员学习，每月一次党员会议，邀请专家和领导到村里授课，已坚持30多年。

促使党员干部形成“讲奉献”的思想，从而能够在工作中恪守“公开、公平、公正”的原则，保证了政策的实施效果。例如，凡是涉及村庄规划、房屋拆建、工程招标、选举、发展新党员等事务，一律通过公示栏公布。

此外，村里还要求党员干部带头履行规章制度，要求每一名党员干部联系农户进行帮扶，规定党员干部服务村里不计报酬，不发误工补贴。

挖掘利用乡村内生性治理资源。花园村制定了系列化的《村规民约》《生态公约》《村民道德公约》等，从生活起居、环境保护、道德养成等方面对村民进行全方位行为规范。村民都把村规民约看成“小宪法”，村民对“小宪法”与国家大法一样心存敬畏，并严格遵守，许多人都能说出其中的条款。

内生性治理资源的有效利用使村民道德水准保持在较高水平，有利于一系列政策的贯彻实施，“三改一拆”“五水共治”等工作的提前完成足以说明其价值所在。

公平对待新并入村民的民生福祉增进。花园村原有农户183户、496人，面积0.99平方公里。2004年10月，花园村与周边9个村合并组建成新花园村，有农户1748户、村民5021人，面积5平方公里。

2017年3月，又一村并九村，村域面积扩大到12平方公里，农户4681户，户籍人口13879人，外来人口5万多。

为解决新老村民利益划分、福利待遇等矛盾，花园村搞起了“一分五统”。其中，“一分”即村企分开，集体企业与花园村在政治和经济上相互独立;“五统”即财务统一管理、干部统一使用、劳动力统一安排、福利統一发放、村庄建设统一规划实施，把老花园村和后并入的村庄集体经济混合到一起，打破原先各村的格局，新老村民混合居住，从而破解了新老村民之间的隔阂和顾虑，打破原有村落宗派势力，使新花园村真正融合成一个整体。

推进乡村治理创新的若干建议

创新乡村治理制度体系，全面强化依法治村。全面确立依法治村的总指引，完善乡村治理的各项规章制度，推进乡村治理体系和治理能力现代化建设。根据需要，允许村一级设置派生职能部门，保证制度的有效实施。有效利用乡村内生性治理资源，使村规民约等内生于乡村的非正式制度成为正式治理制度的有益补充。

创新基层党建工作思路，强化党员干部服务意识。切实推进基层党组织建设，做到支部建在村小组上、党员教育活动点建在户上、党员主体作用发挥在户上。探索打造党建引领品牌，利用党建品牌的影响力与认可度，营造党员干部恪守“公开、公正、公平”原则，奉献自我，服务群众的良好氛围。

创新乡村精神文明建设，提升村民道德素养。要以高尚道德引导人，发挥典型、榜样的引领作用，开展相关教育活动，组织先进典型的评选。要以优美环境改造人，做好旧村改造和整村规划，着力打造硬化、净化、亮化、绿化、美化的居住环境。要以科学理论教育人，实施全民素质教育工程，建立教育活动点，创办特色课堂，实施高密度培训。

创新乡贤宗族作用机制，增强村民的凝聚力。花园村的实践表明，乡贤是乡村治理的一支重要力量。探索建立乡贤“联络员”机制，发挥其在村民与村委之间的纽带与桥梁作用。探索建立乡贤“调解员”机制，发挥其在家族和邻里的威信力和亲和力。探索建立家训、族约机制，弘扬敬长辈、孝父母、尊师长、崇俭朴、戒奢侈、禁赌博等伦理规范。探索建立乡贤“宣讲员”机制，摒除陈规陋俗，倡导移风易俗。