形式主义久禁不止的主要原因究竟是什么

李克军

中办又发出通知，要求“持续解决形式主义问题”。这里面的原因当然是多方面的，但我认为，很重要的一条是“病根儿”找得不准，没有对症下药。

一、对形式主义的几类看法

各级党委政府和纪检监察机关纷纷作出压缩会议文件和控制各种督查活动的硬性规定，有的地方还采取强化督查的办法减少督查。在新一轮整治斗争中，很多党政官员和专家学者，都在分析形式主义的根源。概括起来，大体有三类看法：

第一类，认为形式主义和官僚主义的主要“病根儿”是一些干部特别是基层干部的思想观念存在问题。如某省省委常委会在讨论这个问题时强调，一些干部在“行动上具有搞形式主义、官僚主义的表现，其原因是思想上出了问题、政治理想不坚定，功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，官本位思想严重，价值观走偏、权力观扭曲，严重脱离实际、脱离群众。如果要清除这些思想观念上的雾霾，必须首先从思想根源上着力”。某党建方面的杂志刊发的文章，围绕干部特别是县乡干部思想观念和工作作风方面的问题，列举出六大类型，然后把形式主义官僚主义病根归结为“观念错位”“责任缺失”（具体阐释为“责任感不强，不愿负责担当，庸懒散浮拖思想在深处作祟”）、“本领不强”。另一纪检监察方面的杂志的文章，总结形式主义、官僚主义问题的五大根源：一是政绩观扭曲导致脱离实际胡乱作为;二是缺乏担当、本领恐慌导致懒政怠政;三是“官本位”思想影响导致脱离群众高高在上;四是发现难监督难，导致心存侥幸少有顾忌;五是上级罔顾实际，下级应付差事，官僚主义催生形式主义。

第二类看法是，基层的形式主义是上级的官僚主义逼出来的。如，中纪委网站转发署名段相宇的一篇文章使用的题目是：  《“形式主义留痕”都是官僚主义考核逼出来的》。文章指出：“痕迹主义”之所以蔓延，一方面是部分党员干部仍然奉行只唯上不唯实的政绩观、权力观，唯“领导重视”而行事，将群众利益诉求抛在一边;另一方面，则是部分上级单位在工作中脱离实际、脱离群众，特别是在运用考核“指挥棒”时，没有深入基层了解情况，而是流于形式、失之空泛。

第三类看法是，普遍存在的形式主义问题与“顶格管理”模式及其理念有关。这是中国社会科学院政治学研究所房宁所长指出的。所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。然而，实行顶格管理，追求最优化，是要有前提的。首先，需要最优条件;其次，要付出极高代价与成本。而在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求，就会造成包括形式主义在内的很多问题。顶格管理，一是会推高管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，以致各种工作难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。

二、“压力型”管理体制是形式主义的主要根源    

我觉得，把形式主义泛滥归咎于官僚主义或“顶格管理”，与过分强调思想观念问题和过分责备基层干部的倾向相比，确实前进了一大步，并且获得了基层干部的广泛认同。但似乎仍然存在一些不好解释的问题。

大量事實表明，形式主义久禁不止的主要根源在于“压力型”管理体制。会议多、文件多、督查考评多、形式主义泛滥，实质上是过分倚重会议、文件及领导讲话管理基层、社会的表现，也是政府包揽事务太多的结果。我们说，“压力型”管理体制是形式主义、官僚主义的主要根源，至少有以下四个方面的理由：

1. “压力型”管理体制的一个重要特征是层层“对上负责”。下级对上级的任何要求、指令，很少说“不”;对于脱离实际的高指标，也不得不硬着头皮接受。结果，虚与委蛇，甚至弄虚作假成为下级应对上级的常态;上级为了取信于民，就要通过督查、巡视手段来纠正下级的虚浮作风。结果，往往形成“高指标—虚浮—高压督查—更虚浮”的恶性循环。

2. “压力型”管理体制与“运动式”治理模式共生相伴，形成了顽强的工作惯性和路径依赖。一些地方上级领导机关和各部门不断提出一些“高”“严”“全”“美”的要求和任务，像倾盆大雨一样压给基层。当发现落实效果不佳时，不是采取降压减负的办法去釜底抽薪，而是采用强化督查、考核问责、集中整治的办法，继续向上集中权力、向下施加压力。结果往往是南辕北辙。

3. 一些地方，由于民众意愿和利益表达渠道不畅，基层干部和熟悉基层的地方官员又不愿意冒险“犯上”，“说破”真相。所以，某些“民生工程”或“民心工程”仅仅是上级领导的一厢情愿。到基层，往往演变成脱离群众的“自拉自唱”，有时还要强拉群众“登台”“演戏”，变成了扰民工程。这些年的扶贫工作，特别强调“造血式”，这当然是很好的理念。但因为一些地方规定了“开发型项目”的比重，并严格督查、层层施压，迫使有的基层政府绞尽脑汁“为民做主”选项目，再花钱送给贫困村、贫困户。在方方面面精心呵护下，有的项目成功了，但付出了巨大成本;更多的项目因为来自领导者的偏好，难以与生产经营主体的需求契合，再加上帮扶对象的经营能力相对孱弱，往往使好事办“砸”，甚至让贫困户捧上了“烫手山芋”。

4. 一些地方，部门权力（利）刚性化，使催生形式主义的督查检查、考核评比难以有效控制。政府发出的指令，多数是通过某一职能部门酝酿提出来的，指令发出后，又要通过这个职能部门去跟踪落实和督查问责。有些管理“重点工作”的职能部门，往往极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权;同时，千方百计地推卸服务和监管责任。他们不但不愿放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目，而且还要寻找各种机会，制造新的检查考核项目。

（摘自《改革内参》）