基层治理如何避免“按下葫芦浮起瓢”

张桂蓉

在基层治理中，经常会出现在治理“这种”公共问题时，催生出“那种”公共问题的“按下葫芦浮起瓢”的现象。那么，为何会产生这种现象？又该如何避免这种情况的出现？

“按下葫芦浮起瓢”是中国的民间俗语，比喻因为做事不周全而导致的顾此失彼现象。基层治理“按下葫芦浮起瓢”，是指基层政府在治理“这种”公共问题时，催生出“那种”公共问题。基层治理为什么会“按下葫芦浮起瓢”？又该如何避免这种情况的出现？

基层治理决策中没有体现利益主体的意愿

在基层治理过程中，之所以会出现“按下葫芦浮起瓢”的现象，最直接的原因是在这一过程中的利益受损群体无法参与治理的决策过程。

最近社会广泛关注的“合村并居”，就是一个典型案例。基层政府提出“合村并居”的目的是解决“三高两难”问题。其中“三高”是指村级组织运转成本高、空心村比例高、基础设施建设成本高;“两难”是指村级管理水平低，带领群众增收致富难，民主管理难。显然，“三高两难”问题主要解决的是政府管理问题，与农民利益的增长没有必然的因果关系。可以看出，“合村并居”主要是由地方政府单向主导。

就山东的情况看，由于一些地方财政困难，“合村并居”大多先拆后建、边拆边建，补偿标准低，有些农户不仅“负债上楼”，而且生活成本增加;有的甚至无房可居，基本生活水平得不到保障。面对个人利益不增反降的预期，农民是不愿意“合村并居”的。基层政府只能要求农民“讲大局”，软硬兼施地“逼签”拆迁合同。在这一事件中，基层政府并非以损害农民的利益为目的，而是大包大揽，认为自身在执行一项好的政策，在为乡村振兴战略作贡献。但是，涉及农民切身利益的政策，如果没有农民的参与，政策执行的结果就可能会大打折扣。

另外，不加区别、试图迅速完成“合村并居”，不但不能解决“三高两难”问题，实现“土地融资”，还侵犯了农民的权利，使得农民面临“致贫”风险;破坏了干群关系，损害了农村共同体，增加了社会不稳定风险。

基层政府的部门职能机构分工过于细化

在治理过程中，基层政府成立了各类部门机构，机构内部又进行了职责分工。这种职责分工的细化以及绩效考核的压力，会导致各个机构或者部门只专注于应对自己职责范围内的风险，而不顾制定采取的规制措施可能带来的其他方面问题。农村黑臭水体治理中的畜禽退养就是典型案例。

媒体曾经对某生猪调出大县进行调研发现，该县平均每平方公里产出生猪1200头，养殖密度位列全国第一，严重超出了环境承载能力，造成大面积的黑臭水体，危害人居环境。从源头消减污染物的畜禽退养是降低河湖环境恶化风险、实现水质净化最直接的方式。为此，该县环境治理相关部门出台多项行政措施，高位推进、严格考核。

基层政府对畜禽养殖的综合整治，短期内使黑臭水体大幅度减量，空气质量得到改善，很大程度上消除了环境中的有毒有害物质对周边群众造成的健康威胁。但是，养殖户却为此承担了失去主要经济来源、生活保障受损的风险。畜禽养殖收入虽然较低，但对大多数文化程度不高、平均年龄偏大，既无足够的土地用于种植，也没有从事其他劳务的工作技能的畜禽养殖户来说，不可或缺。

无配套的退养户转产帮扶政策，将使农户面临退养后的生计问题，滋生出社会矛盾，这样的畜禽退养带来的次生风险是可以预见的。但是，在该县的畜禽退养工作中，生态办只负责养殖户的退养工作。退养后养殖户如何生活并不是其考慮的范围，而是负责农业发展的农林办的职责范围。为了完成黑臭水体治理的绩效考核任务，生态办划定的畜禽退养范围不断扩大，农林办愈发无力解决养殖户就业问题。

如何避免出现“按下葫芦浮起瓢”的现象

那么，该如何避免出现“按下葫芦浮起瓢”的现象？

首先，在基层治理中培育多元参与主体。基层治理要解决具体的公共问题，既然是公共事务，就要平衡各个相关者的利益。只有政府、公众、社会组织等重要主体都能参与到基层治理中来，坚持协商合作和互利共赢的基本原则，政府在公共政策制定时广泛征求意见，在执行过程中即时评估和调整，对重大公共政策结果进行充分研判，才能真正发挥中国特色社会主义协商民主制度的优越性，确保基层治理能够真正解决问题，而不是不断制造风险。

其次，基层政府要在决策中进行风险权衡。在决策方式上，可以把风险评估作为公共政策制定和执行的前置条件，组织成立实践工作者、理论工作者和政策涉及的利益群体代表共同参与的工作小组，对决策风险进行分析和研判;要求政府在制定政策、选择政策、执行政策的过程中，对决策结果进行风险权衡。在决策技能方面，不断提高干部的“次生风险”意识、在各种情况下作出正确选择的决策能力，以及提出治理目标风险整体方案的能力。在决策环境方面，制定权衡公共政策风险的系列制度，让干部不至于滥用政策，从而避免基层治理出现顾此失彼的现象。

（《国家治理周刊》总291期）