加快完善基于公共卫生风险防控的民航治理体系

高俊 黄武/文

2020年注定是不平凡的一年。年初的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对民航系统来说，这既是一次危机，也是一次大考。如何经受这次考验、化解这次危机、利用这次机遇？一个重要任务是认真总结经验，吸取教训，坚持和完善基于公共卫生风险防控的民航治理体系，提高行业现代化治理能力。

3月1日，习近平总书记在《求是》杂志上发表重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》指出，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，要完善重大疫情防控体制机制，改革健全疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、重大疾病医疗保险和救助制度、应急物资保障体系，为坚持和完善基于公共卫生风险防控的民航治理体系、提高行业现代化治理能力明确了努力方向，提供了基本遵循。

民航系统疫情防控工作取得阶段性成效

疫情发生后，民航局党组全面贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，按照“认真、科学、冷静”的原则，迅速行动，第一时间启动民航疫情联防联控工作机制，果断启动突发公共卫生事件II级应急响应，成立民航局疫情防控工作领导小组，积极参加国家和北京市9个协调机制和专业工作组工作，协调组织航空公司、机场等单位积极做好应急物资和人员运输保障工作，制定并落实保安全运行、保应急运输、保风险防控、保精细施策各项政策措施，统筹做好疫情防控和民航运输复工复产工作，得到了党中央、国务院，国家部委、北京市和社会各界一致好评，取得了阶段性成效。

（一）确保了安全运行平稳可控。在疫情防控过程中，民航局始终保持头脑清醒，坚守安全底线，有针对性防范安全风险，重点防“忙”中出乱，防“闲”来麻痹，防“慌”中出错，确保安全运行平稳可控。2020年1月份，全行业共实现运输航空飞行105.7万小时，保障各类飞行490131班，日均15811班，航班正常率为85.74%，机场放行正常率为88.68%，未发生运输航空事故。春运40天期间，民航共安全运送旅客3839万人次。截至2月底，我国运输航空累计实现持续安全飞行114个月。

（二）确保了应急运输及时到位。疫情就是命令，更是责任。民航发挥航空运输和通用航空两翼齐飞的优势，全力协调航空公司、机场，第一时间将任务需求分解到相关单位，确保民航应急运输工作服务国家战略，满足国家需求。1月20日至3月4日，民航系统共保障涉及疫情防控航班21556个，运送防控物资3014553件，累计28716.37吨。其中，向湖北地区614个航班，运送防控物资792945件，累计8047.26吨。民航局根据国务院联防联控机制部署和其他相关单位、部委需求，组织开展重大航空运输任务。至3月4日，共组织29家国内航空公司执行411架次任务，运输人员3.65万名、物资2628.7吨。其中，共运输医疗队302架次，医护和其他救援人员共3.38万名；接回滞留海外旅客1484名（1314名湖北籍）；执行运输物资任务86架次，包含海外航班37架次。

（三）确保了风险可控管理有序。民航疫情防控有自身特点和规律，重点防范旅客航空出行的工具性传播风险、民航一线员工的接触性感染风险、行业生产经营的特殊性风险、国际航班的疫情衍生性风险和虚假错误信息的传播性风险五类风险。目前基本杜绝了通过航空器和机场传播疫情的通道，加强了民航一线人员防护，出台了相关政策维护市场预期，保持国际航班稳中有升，保持行业良好舆论环境。当前，中外航空公司继续运营我国与46个国家之间的710条国际航线，每周客货航班总班次为2610班，连接六大洲的120个城市；针对当前部分国家和地区疫情蔓延的情况，制定了分区、分级、差异化疫情防控措施，采取差异化管理，做好国际“疫情回流”的风险防控。

（四）缓解了行业生产经营压力。民航是受疫情影响比较大的行业。仅实行免费退票政策一项，国内外航司共办理免费退票1907.9万张，涉及票面总金额超过200亿元。民航局始终将确保疫情防控判断的科学性、增强疫情防控措施的可行性、提高疫情防控政策的前瞻性作为制定政策的依据和原则，在统筹组织民航企业全力做好防控工作的同时，深入分析疫情对民航运输生产和效益带来的影响，认真听取航空公司等重点防控企业的情况反映和政策诉求，加强与财政部等财税主管部门协调沟通，积极争取政策资金支持，用好政策工具箱。经国务院批准，自1月1日起，免征航空公司缴纳民航发展基金，每月减轻企业负担约6亿元；3月4日，与财政部联合下发了关于民航运输企业新冠肺炎疫情防控期间资金政策支持的通知，对执飞往返我国境内航点（不含港澳台地区）与境外航点间的国际定期客运航班的中外航空公司，以及按照国务院联防联控机制部署执行重大运输飞行任务的航空公司给予资金支持，对航空公司执行重大运输飞行任务给予必要补偿，支持民航企业抗击疫情；调动航空公司执行国际航班的积极性，支持航空公司疫情期间国际航班不停飞，保障我国正常对外交往需要，进一步加大行业降费力度，在涉企收费方面加大工作力度，帮助企业渡过难关。

（五）开展了重大项目开工复工。根据党中央、国务院关于统筹做好疫情防控和复工复产的要求，民航局积极推动行业重大基础设施项目开工复工，制定了今年固定资产投资1000亿元目标，出台了补短板政策措施和项目清单，采取了网上申报审批和视频调度等措施，增强行业发展信心；建立了重大项目复工开工周调度机制，通过工作台账跟踪后续重大项目建设进度与投资完成情况，逐步从单一关注复工率向关注复工质量、返工率和完成投资过渡。截至3月3日，全国81个机场项目中，成都天府机场、青岛胶东机场建设、贵阳机场扩建、安康机场迁建等48个项目已复工，复工率59.2%，较2月25日提高了13.5%。其中，国家重大建设项目复工率达76.6%，较2月25日提高了9.9%。

（六）弘扬了当代民航精神。在疫情防控过程中，民航局党组要求各级党员干部做政治上的明白人，把党的政治建设摆在首位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，确保党中央各项决策部署和习近平总书记对民航工作的重要指示精神在民航系统不折不扣贯彻落实；做工作上的领路人，发挥各级党委政治核心作用，落实防控责任，运用科技手段，提高决策的科学化水平。加强疫情防控工作中的正风肃纪，工会共青团组织开展关爱基层员工活动，进一步营造民航系统抗疫工作的良好环境；做战场上坚强的逆行者，面对突发疫情，民航广大干部职工再次展现了敢于斗争的担当和奉献精神，听从指挥、服从调度，在抗击疫情的战斗中涌现出了一大批众志成城、抗击疫情的感人事迹和先进典型，为防控疫情做出了重要贡献；做正面宣传的传播者，加强舆论引导和新闻宣传工作，召开新闻发布会，及时发布涉及社会公众的重大措施，加强对全行业微信群和网络信息安全的监管，引导广大职工不造谣、不信遥、不传谣。中国民航报等媒体运用多种手段，大力宣传抗击疫情中的感人事迹和先进典型，进一步弘扬了当代民航精神。

统筹做好当前疫情防控和民航运输保障工作

尽管前期在统筹做好疫情防控和民航运输保障工作中取得了明显成绩，但由于航空经济外部性特征明显，此次新冠肺炎病毒疫情对民航业的影响巨大。当前，统筹做好疫情防控和民航运输保障工作处在最吃劲的关键时期，而疫情防控对行业的影响和冲击在时间上具有递减性，在空间上具有不均衡性。我们要抓住这一窗口期，重点做好防控疫情、行业监管、应急管理、精细施策、国际合作、深化改革等方面的工作。

（一）进一步做好疫情防控工作。做好疫情防控工作是当前民航重要的政治任务，也是行业发展的重要前提。我们要认真学习习近平总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作一系列重要讲话精神，坚持“认真、科学、冷静”的原则，提高政治站位，进一步统一思想和行动，严格落实“四个确保”的总体要求，细化分区、分级、差异化的疫情防控措施，抓好湖北和北京两个重点地区，把好航空器和机场两个风险传播途径，做好飞行机组和地面安检人员两个重点人群自身防护工作，做好国内航班“疫情输出”和国际航班“疫情回流”的风险防控，继续做好保安全运行、保应急运输、保风险防控、保精细施策各项工作，为全国坚决打赢疫情防控人民战争、总体战、狙击战贡献民航力量、体现民航作为。

（二）进一步推动民航监管方式转变。加强行业监管是民航局的首要职责。在疫情防控过程中，为降低人员感染及疫情传播风险，民航各监管部门采取“远程监管”等措施，在转变监管理念、创新监管方式、提升监管效能等方面积累了不少经验。下一步，我们要寓监管于服务，通过施行远程网上办公、实施视频会议决策、网络监控执行情况等，提高政务服务和监管效率；寓监管于改革，着力深化监管模式改革，推进企业法定自查，更好地落实企业主体责任；寓监管于创新，着力强化行业监管系统的建设和应用，促进新技术与民航治理的深度融合，加强数据信息的开发、分析和利用，推动向“系统监管”转变，努力做到依托新技术和大数据提升安全监管效能。

（三）进一步完善民航应急管理体制机制。民航应急管理体制是做好疫情防控的重要保证。前期我们充分发挥民航快速灵活的运输优势，在应急运输中做出了重要贡献；同时，也暴露出民航在应急管理和处置，特别是应对突发公共卫生事件方面还存在一些不足和短板，如重大公共卫生风险防范的相关设施设备和物资储备不够、部门与地方之间的协调沟通不够、相关应急预案的针对性实用性不强、应急管理相关法律法规不够完备、应急指挥协调机制仍待完善、对突发公共卫生事件的影响分析评估制度不健全等等。下一步，要更加重视航空运输和通用航空对应急运输保障的重要作用，加强对突发公共卫生事件相关风险的分析预判和影响评估；建立突发事件应对全过程评估制度，进一步完善突发公共卫生事件民航应急预案；加强航空运输领域应急救援设施设备投资建设与应急物资储备管理；加强国家各相关部门与地方政府在应急管理方面的沟通协同，进一步明确和理顺各相关部门和地方政府对航空运输企业的管理权限和边界，构建通畅的应急运输响应和服务机制；完善民航自身动员机制，加强和完善行业政府与航空公司、机场、空管等之间的应急响应、组织协调、协同保障等机制；研究完善紧急状态下的应急征用、应急保障、税收减免、产业扶持救助等方面的法律法规。

（四）进一步巩固完善支持行业发展政策措施。制定政策是行业政府作为的重要体现。此次疫情使我国航空运输市场遭受了继2003年SARS和2008年金融危机以来最大的打击。民航运输量大幅下降，1月10日至2月18日共计40天的春运期间，民航旅客运输量同比下降47.5%。航空公司的飞机利用率和航班客座率也明显下降。3月1日国内飞机利用率3.95小时/天，其中宽体机日利用率1.45小时，窄体机4.34小时。面对严峻形势，前期民航局积极同财政部、发改委等部门沟通协调，出台了一系列有力举措，力争减税降费以缓解企业运营压力。下一步，要积极谋划疫情过后恢复生产及促进行业发展的着力点，用好政策工具箱，继续大力推进民航行业减税降费。加强与财政部等相关部门沟通，争取减免相关税费、给予疫情防控补贴等政策落地；协调有关方面降低航空煤油出厂价格，将航油海上运保费降为零；进一步研究降低政府管理的涉企收费标准，针对不同类型企业制定相应政策，进一步推进行业降费力度；支持航空企业根据实际需要进行联合重组，抱团取暖；引导航空公司根据疫情防控形势对运力进行优化，帮助企业与飞机制造商沟通，推迟引进近期拟交付飞机，发挥政策红利，共克时艰。

（五）进一步增强民航国际合作能力。民航是国际性很强的行业，疫情防控离不开国际合作。国际航协（IATA）在2月20日的分析报告中指出，2020年新冠肺炎疫情将给全球航空业收入客公里（RPKs）造成损失约4.3%，亚太地区航空公司客运收入损失将达278亿美元。自世界卫生组织宣布新冠疫情为国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）后，部分国内外航司暂停或削减了国际航班计划，2月份中下旬，每天取消的出港国际航班已超过2000架次，我国国际航空运输量大幅减少。前期民航局紧急发函，敦促各国按照世界卫生组织和国际民航组织不建议实施旅行和贸易限制的原则，不通过任何政府行政指令要求双方航空公司暂停运行航线航班，得到了大多数国家的积极回应。下一步，要服从国家总体外交，加强与外交部等部门的协调与配合，督促有关国家按照国际公约和双边协定依法保障我国国际航班正常执行，尽可能确保我国与各国间航班通达；在国际民航组织框架下，加强多边与双边协调，深化与外国民航当局、主要机场、航空公司的互信沟通，加强疫情防控措施协同，推进政策信息公开和透明，避免全球航空市场的恐慌情绪；加强国际协调和业务指导，支持我国承运人优化国际航线航班计划，调整运力配置，落实国际航班补助政策，确保国际航线网络通达，服务国家对外开放大局。

（六）进一步加快航空物流体系建设。航空物流体系是疫情防控的重要基础。此次疫情爆发以来，民航局迅速动员组织协调航空货运运力，开辟应急物资运输绿色通道，有力保障了应急救援物资运输。但当前，我国航空货运业务特别是国际航空货运业务，对外依赖程度较高，在运力结构、网络布局、供应链管理等方面仍存在结构性问题，构建自主可控的国际航空物流体系显得尤为紧迫。下一步，要以《关于促进航空物流业发展的指导意见》落地为抓手，积极推动在国家层面研究制定航空物流体系发展的推进计划，加强各部门之间的政策协同与资源整合。以完善航空物流网络布局为重点，加强国内外重要枢纽机场战略性资源节点的布局和资源投入。以着力打造航空货运枢纽为基础，加快鄂州货运机场建设，支持航空物流企业在海外设点布网，加快构筑全球可达的全球物流网络。以供应链整合为主导，总结推广郑州综合改革试点经验，支持快递物流企业、航空公司、商贸物资等企业加强业务整合，鼓励开展市场化重组，支持国内大型快递企业成立航空货运公司，打造具有较强物流管理能力的综合性物流企业。以行业政策标准为支撑，结合航空货运物流市场需求，动态跟踪和监测经济运行，定期评估和修订货运安保、进出口、物流管理等行业政策标准，推动航空物流向高频、快速和大运量发展，提高航空物流信息化水平，完善数据统计分析和信息共享，为构建自主可控的国际航空物流体系创造良好环境。

（七）进一步全面深化民航改革。今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，是加快从航空运输大国向航空运输强国跨越的冲刺之年，也是深化民航改革“转段进阶”的关键之年。要完成行业年初既定的目标任务，化解疫情带来的不利影响，仍然要把深化改革作为破题闯关的关键一招。要深入学习贯彻习近平总书记关于改革工作系列讲话精神，按照民航工作会议和民航局党组决策部署，围绕实现行业治理体系和行业治理能力现代化这条主题，把全面贯彻落实党中央和民航局党组决策部署作为深化民航改革工作的首要原则，把坚持和完善制度建设作为深化民航改革工作的主要目标，把推进民航强国建设作为深化民航改革工作的基本要求，把化解风险挑战作为深化民航改革工作的主攻方向，认真落实“一二三三四”民航总体工作思路，精准对标《关于进一步深化民航改革工作的意见》的目标任务，坚持“1+10+N”改革工作框架，聚焦民航强国八个基本特征整体汇聚，瞄准当前民航高质量发展面临的新情况新问题，按照“五合一”的方式，制定完善年度改革方案，推出一批针对性强、操作性强、实效性强的改革任务，最大限度减少疫情带来的损失。通过深化民航改革，为全面完成民航“十三五”规划任务、为民航强国“转段进阶”创造条件、提供支撑。

加快构建完善基于公共卫生风险防控体系的建议

民航公共卫生风险治理体系是国家公共卫生风险治理体系的重要组成部分，也是民航治理体系的重要支撑和治理能力的重要体现。加快构建完善基于公共卫生风险的防控体系是这次疫情给我们的重要启迪。要加快构建其中的党建工作体系、安全治理体系、市场监管关系、法律法规体系、多元共治体系、技术创新体系和文化价值体系等民航治理体系，不断提升治理能力现代化水平。

（一）加快构建完善党建工作体系，保持治理能力现代化的方向。突发公共卫生事件一般具有不可预测性，民航行业具有鲜明的政治属性，因此构建完善基于公共卫生风险的防控体系必须始终坚持党对民航工作的全面领导。各级党组织是防控突发公共卫生事件的主心骨，要加快构建完善党建工作的领导、组织、动员、考核、教育体系，始终从政治高度谋划工作，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把忠诚担当的政治品格贯穿到行业治理的各个方面。以社会主义核心价值观为引领，以弘扬和践行当代民航精神为核心，把文化建设与队伍建设紧密结合，加快构建完善的文化价值体系。一旦突发公共卫生风险，就能把政治优势、制度优势、领导优势迅速转化为治理政策、治理能力、治理效能，为提升民航治理能力现代化提供正确的政治保证。

（二）加快构建完善安全治理体系，夯实治理能力现代化的基础。突发公共卫生事件一般都有传染性风险，直接威胁到人民群众的生命安全。民航行业具有鲜明的安全特性。因此，构建完善基于公共卫生风险的防控体系必须坚持把航空安全放在第一位。推进民航安全治理体系建设，要按照习近平总书记对民航安全工作一系列重要批示要求，围绕处理好安全与发展、效益、正常、服务四个关系，将安全管理体系覆盖到航空公司、机场、空管等所有运行单位；深入到飞机、设施设备、人员、环境等所有生产要素；落实到发展决策、规章制度、管理机制、人员资质等所有管控环节；融入到思想认识、职业道德、责任意识、工作作风等所有价值观念层面，重点解决安全工作中可能出现的“忙”中出乱、“闲”中麻痹、“慌”中出错问题。一旦突发公共卫生风险，就能依托安全治理长效机制，迅速启动应急处置，确保航空运输快速反应，为提升民航治理能力现代化水平打下坚实的安全基础。

（三）加快构建完善市场监管体系，充实治理能力现代化的内容。应对公共卫生事件需要调动一切社会资源，做出临战安排。民航行业具有鲜明的市场化属性。因此，构建完善基于公共卫生的风险防控体系必须坚持资源优化配置原则，正确处理行政监管和市场调节的关系。一方面，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，大力破除制约民航要素资源配置水平的体制机制障碍，持续激发市场主体活力，形成一套基于市场的、高效的资源配置方式。另一方面要改进政府市场监管体系，加大政策扶持力度，争取减免相关税费、给予风险防控补贴等，指导建立民航建设工程复工复产应急防控机制。加快完善突发公共卫生风险的行业应急响应、有效防控、运力保障、物质储备、基地建设、协同联动、信息报送、舆情处置的体制机制，形成反应果断迅速、主体责任明确、科学规范有序、保障服务有力的应急管理办法。一旦突发公共卫生风险，则要强调行政干预，加大局方监管力度，打击市场不正当竞争行为，维护公共秩序，为提升民航治理能力现代化水平提供有力的政策支持。

（四）加快构建完善依法行政体系，形成治理能力现代化的支撑。应对突发公共卫生风险需要稳定和谐的社会环境，民航法规具有鲜明的手册属性。因此，构建完善基于公共卫生风险的防控体系必须坚持全面依法依规办事。在立法方面，强化立法规划的引领作用，增强民航法规体系的完整性、系统性和协调性，尽快补齐航空物流、通用航空等法规短板。在规章优化方面，要进一步加大航空运输和通用航空规章分离重塑，为行业发展提供保障、为新技术运用提供空间、为企业发展提供土壤，为民航改革发展提供支撑。在标准转化方面，我们在改革中已经制定和完善了许多标准规范，要系统集成，把部门标准、行业标准总结上升为国家标准、国际标准，更好转化为行业治理效能。在制度固化方面，改革中的各项任务，不仅要以钉钉子精神逐一研究解决，更需要通过建章立制和立法立规，把有效的措施固化为制度规范。通过制度安排明确各部门、各单位在风险防范和化解过程中的法定责任，细化各主体参与风险治理的方式。一旦突发公共卫生风险，各部门、各单位能够快速启动应急方案，形成防控重大公共卫生风险的工作合力，为提升民航治理能力现代化水平提供强有力的法规支撑。

（五）加快构建完善多元共治体系，畅通治理能力现代化的途径。突发公共卫生事件具有公共性和可控性，民航行业具有鲜明的共治特征。因此，构建完善基于公共卫生风险的防控体系必须适应现代公共治理要求，将应急工作嵌入民航日常运行环节，明确时刻和运力等资源调配机制和联防联动协调机制，统筹航空运输领域应急救援设施设备投资建设、应急物资储备管理，通畅应急运输响应和服务机制，协调物流行业、通用航空、行业协会参与应急运输，强化社会组织对行业的支撑和服务作用，加快构建全要素参与、分工合理、责任明确、运转协调、相互支撑的多主体行业治理体系。一旦突发公共卫生事件，就可以依托多元共治体系，提高应急运输和辅助决策效率，满足应急物资和人员运输需求，打通提升民航治理能力现代化水平的多元途径。

（六）加快构建完善技术创新体系，提升治理能力现代化的手段。应对突发公共卫生事件高度依赖科技手段，民航行业具有鲜明的创新性特点。因此，构建完善基于公共卫生风险的防控体系必须适应网络时代的要求，增强运用新技术、新思维推进行业治理体系和治理能力现代化的意识和本领。利用大数据、人工智能、云计算、物联网等技术，构建完善技术创新体系，加快构建民航数据整合共享机制，实现民航治理领域大数据资源的全面汇聚、共享和应用。一旦突发公共卫生风险，可以发挥大数据共享优势，及时配合地方政府及各级防控机构提供确诊病人在候机楼、飞机上密切接触者信息，破除信息孤岛；可以发挥在线协同技术，实现多级部门数据实时导入，同步进行统计分析，支撑远程在线办公，施行远程监管，提高机关办公效率，为提高民航治理能力现代化水平提供科技手段。