民间金融的功能定位与监管体制研究

梁建华

摘要：民间金融作为一种非正规金融，在快速发展的同时也给经济发展带来了负面影响。由于民间金融体制的法律制度不够完善，风险系数较高，缺乏行业监督等原因，在很大程度上影响了金融市场的稳定发展。本文从浙江省民间金融监管体制的现状入手，引用温州金融监管方面的数据，剖析了浙江民间金融混乱的原因，明确其在经济活动中的功能定位，提出从政府、金融机构自身和行业三个角度进行优化的对策。

关键词：民间金融;功能定位;监管体制;优化对策

0引言

随着我国经济的快速发展，非公有制经济衍生出的民间金融成为我国经济增长的“加速器”。正规金融体制的缺失，导致贷款要求高，手续繁琐;而民间金融机构的出现，为中小企业解决融资困境提供了新的解决途径。然而，其存在的问题也逐渐暴露出来。2019年《温州民间借贷市场报告》中温州民间借贷规模由原来800亿元上升到1100亿元，大数据统计增加的300亿元资金全部进入民间借贷领域。该调查另指出，温州民间金融活跃程度几乎使89.42%的家庭个人和59.68%的企业参与其中。但民间金融空前繁盛却暴露出中国金融供给和民营经济需求之间不匹配，引起了大众对于完善民间金融监管体制的关注和讨论。

目前，我国出台了一些相关法律政策来规范民间金融，但是没有形成一套完整的规范体系。同时又缺少明确的监管主体开展监管活动，资金的运作方面也没有合理的约束和风险的控制。温州可以从完善法律制度人手，给出一个明确的监管机构，建立市场准入和退出机制，构建融资过程中的担保模式，利用存款保险制度以及信用制度来约束融资活动双方参与者，最后完善行业自律监管，为浙江省民间金融的发展环境提供一个有力的保障。

1 民间金融的功能定位与监管体制的概况

1.1 民间金融的功能定位

民间金融具有两面性，它既为浙江经济的繁荣作出贡献，解决中小企业贷款的困扰，使大量社会闲置资金得到有效配置，提高了资金的使用率，同时也给经济社会带来负面影响。首先由于民间金融不在正规金融体系之内，央行难以掌握资金的规模、流向、运作等，影响了货币政策的制定。其次，人们会因为趋利性将原本计划存放在正规金融机构的资金转移到民间金融机构，对正规金融机构造成了一定的冲击。再次，民间金融缺乏监管，违法犯罪事件不断。例如，2019年温州“书画宝”案，涉案金额25.89亿元，被害人达5万3千多人，严重影响了浙江省的经济秩序，给社会带来了不安定因素。

1.2民间金融监管的特征

温州目前采取“一行三会”的监管手段，但是政府监管部门权限划分不清，职责不明确，执行不到位。民间金融地方监管体系的特征可以总结为以下几点：第一，不确定性。民间金融包括民间合会、民间金融经纪人、私人钱庄、民间集资等多种融资形式，对其监管的重点是根据各地实际情况决定的。第二，它具有一定的自发性，从而难以根据其属性而进行相应的监管。第三，地方监管有一定的滞后性。随着民间金融的不断发展壮大，监管体系建设却不到位，监管机构没能及时通过设立多种地方的监管组织，对民营企业的融资行为进行监管。第四，监管机构也没能对多层次的民间融资形式进行一对一的独立监管，其监管的针对性不强。第五，P2P平台、众筹、理财等互联网金融在发挥优势的同时，也让民间金融监管、互联网金融监管的难度提高。因此，必须迫切对民间金融监管体系进行改进。

2 民间金融监管体制的现状

2.1中央集权监管体制，地方政府监管权力小

我国金融监管权力由中央政府掌握，中国人民银行、银监会、证监会和保监会分别履行监管职能。而这种垂直性的监管体系却不能适应民间金融的监管。其次，虽然在地方建立了地方金融办公室，但其主要职责为指导金融工作、协调和管理服务，缺乏监管意识。最后，民间金融多发生于地方基层，现有的监管体系不可能设立如此繁多的基层监管机构对其活动实施监管。

2.2事前监管、事中监管亟待提上议程

浙江省目前缺乏完整的民间金融监管法律法规，而且我省监管部门在出现问题之后采取整顿取缔的方法，监管措施单一并无法执行事前监管、事中监管。值得一提的是“立人案件”，温州市中级人民法院收到了立人集团147位债权人递交的起诉状，指明泰顺县政府默许集资利息高达4-5分，没有制止其非法集资行为。

民间金融属于高利息融资，吸收了大量闲置资金，降低了正規金融机构的存款量及获利水平。同时，超高的利率容易形成高利贷、非法集资以及非法吸收公众存款等违法犯罪行为，扰乱社会秩序。据统计，2016年温州法院受理97件此类存款案，40件集资诈骗犯罪中涉案金额达到11亿元左右，导致数千集资人损失4亿余元。（见图1）。

3 民间金融监管体制存在的缺陷及原因分析

3.1 政府监管机制不足

3.1.1金融监管体制的法律制度不完善

对民间金融的监管必须要以法律法规为依据，保障金融监管有法可依，有法必依，杜绝主观随意性。现阶段浙江省省民间金融监管的法律制度仍然存在一些不足之处，主要表现在：（1）民间金融没有被金融体系认可，缺乏合法的地位。近几年民间金融占金融市场很大一部分比例，但一直处于非法的状态。我国鼓励民间金融发展，但从立法现状来看，我国目前尚无一部专门、完整的法律法规对其作相关的规定。（2）相关法律制度滞后。在我国，法律制度的制定往往是在出现需要之后，民间金融也是如此。往往是在金融市场发生混乱，产生动荡之后，才制定出相关的法律制度。（3）不同的法律法规之间存在不协调的状况，更有甚者互相冲突。（4）对民间借贷与非法集资、非法吸收公众存款的法律界定不明确。

3.1.2需健全民间金融市场准入“门槛”和退出机制“保护伞”

众所周知，金融行业风险极高，市场准入机制和退出机制是民间金融监管的“门槛，和“保护伞”。针对市场准入，只有在部分法律法规和司法解释中有所提到。对于市场退出，在《破产法》中仅有对有法人的企业有相关规定，没有明确关于民间金融机构的破产办法。在反映金融改革新趋势的《浙江省温州民间融资管理条例》中也没有对具体准入和退出机制做出准确的规定。

3.1.3民间金融担保模式不规范

借贷行为多为口头约束，没有有效的担保机制，即使有，也存在许多不规范的地方。《担保法》中规定，以车辆、房屋抵押的，必须办理抵押登记，自登记之日起生效。担保范围与担保形式不确切也是重要的一点。担保合同中仅注明谁负责承担担保责任，有的甚至声明自己仅是见证人不承担担保责任。

3.1.4无明确监管机构，监管实施不到位

一直以来，浙江省未将民间金融纳入监管体制之内。民间金融属于非正规金融，没有相关的法律法规来规范，也没有明确的监管部门履行监管职责，难以保障其秩序和安全。

国务院出台的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中，将民间金融的监管职责赋予中国人民银行。但是银监会成立并颁布了《银行业监督管理法》，监督主体又换成了银监会。而且中国人民银行和银监会对监管方针的制定没有考虑到各个地区的实际情况，导致许多政策无法真正落实到基层。而民间金融的活动区域大部分都集中在地市及以下地区，这就导致大部分的民间金融活动处于无政府状态，民间借贷纠纷不断（见图2）。

3.2民间金融参与者缺乏自我约束意识

3.2.1民间金融机构容易滋生道德风险，更有甚者从事违法行为。民间金融本身存在盲目性而且缺乏监管，缺少法律的约束，一些民间金融机构非法吸收公众存款之后卷款逃跑。中国银监会创新监管部统计数据显示，截止2019年8月，全国范围可查P2P网贷机构共3221家，实际跑路的有158家。

3.2.2不少犯罪分子打着民间金融的幌子，从事非法融资或洗钱等犯罪行为。2017年8月7日，温州洞头区人民法院当庭宣判林英娇以民间经济互助会名义涉嫌非法吸收公众存款，涉案金额高达3.8亿元，扰乱了金融秩序，其行为已构成非法吸收公众存款罪，温州大多数中小企业采取家族经营的传统经营模式，在实际经营过程中对现金的管理不严格导致现金的闲置或短缺，盲目赊销产品导致应收款项难以收回等，严重影响企业的持续经营。并且企业通常仅根据自己的需求披露信息，经营情况透明度低，导致民间金融机构不能准确了解企业实际经营状况。同时，中小企业对《破产法》认识不全面，在发生资不抵债的状况时，可以走破产程序，申请自我清算和保护，可温州“跑路潮”却来势汹涌。

3.3 行业监督机制不健全

民间金融缺乏行业监督机构，行业自律意识不足。这是由于民间金融活动参与者众多、分散、隐蔽，操作手法灵活、多样，难以建立起正规、完善的行业自律机构，浙江省仅有温州市成立了民间借贷服务中心。而近年来，随着互联网借贷平台活跃异常，频频爆出的P2P跑路（如图3）、倒闭演变成金融界的“嗜血虫”，让温州投资者血本无归，究其原因是民间金融行业监督机制不健全。

4 解决民间金融监管体制存在不足的对策

4.1 健全政府监督机制

在认识到民间金融对浙江经济的影响后，政府对构建监管体系的作用就显得极其关键。要适度的干预民间金融，进行必要的监管。政府可以通过立法、制定市场准入和退出机制、规范担保、明确监管主体等手段，完善民间金融监管体制，维持金融市场稳定发展。

4.1.1完善法律制度，构建全面合理的法律体系

浙江省先后颁布了《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》《温州市民间融资管理条例》两部法律，但并未形成系统。

首先，法律层面上应该给予民间金融合法地位。民间金融日益壮大，应为其构建一个合法的活动范围。其次，借鉴其他省份乃至国家的先进经验。浙江省可以借鉴其他地区的经验，从而减少问题发生。再次，修改现有法律中相互冲突的部分。应当根据社会经济发展的实际情况，对冲突部分进行修改，避免出现相互矛盾的现象。最后，从法律上给出清晰的合法与非法民间金融之间的界限，使民众能准确分辨出两者之间的区别。

4.1.2制定科学的民间金融市场准入和退出机制

按照《商业银行法》的规定，设立一个城市商业银行至少需要1亿元人民币，农村商业银行需要5000万元人民币。因此有必要建立科学的准入机制，降低民间金融准入标准。在组织形式上，允许规模大发展好的机构优先进入正轨金融市場;在资本要求上，考虑到其规模，要适当降低民间金融的标准;在业务上，允许民间金融机构从最基本的业务做起;在人才上，应让具备思想、道德、专业知识的人才对机构进行管理。

民间金融机构如若认为自己不能在金融市场上继续生存下去，可以根据自己的意愿向监管部门提交退市申请。对于经营不善出现资金周转困难甚至即将倒闭的，监管部门应责令其退出市场，同时还要做好破产清算程序，保障存款人合法权益，维持市场稳定。

4.1.3 规范民间金融担保模式

民间金融包括物权担保和担保人担保两种担保模式。针对中小企业的特点，可以适当放宽对担保物范围的限制，将企业的各种动产不动产列入担保物的范围内，增加民间金融担保物的灵活性，并且给资金需求者带来便利，增加了其融资成功的几率。在采用物权担保的过程中，对于抵押担保应及时做好登记手续，以保障借贷双方的合法权益。规范民间金融的担保模式，有利于提高借款人的信用等级，增大借款人借款成功的几率;为债务人的清偿债务提供双重保险，减少民间金融机构的损失，降低其经营风险;刺激更多中小企业在融资时选择民间金融。

4.1.4建立专门的民间金融监管机构，维持民间金融的秩序

民间金融活动往往发生在县市，对地方经济有着重大的影响，地方政府对民间金融活动的监管必须具有极高的积极性和主动性。所以浙江省可以将地方政府作为监管主体的核心，然后组建其他的相关部门协助地方政府，形成一个地方监管体系。在2014年3月实施的《温州市民间融资管理条例》中规定由温州市以及辖区内县级人民政府履行本地区地方金融监管职责，其他有关部门按法定职责负责相关工作。

4.2构建自我约束机制，提高自我约束意识

民间金融活动中的各个利益相关者都有可能因为趋利性而做出违法犯罪的行为，因此自我约束机制的建立是很有必要的。

4.2.1建立存款保险制度，降低道德风险，减少违法行为

存款保险制度是一种为民间金融机构存款危机负责的制度。首先，在民间金融行业内确立一个保险机构。各个民间金融机构按自己吸收的存款规模缴纳一定比例的保险费，一旦民间金融机构出现危机，便利用这一笔保险金来清偿债务。

民间金融机构规模小，防范风险能力较弱，容易发生违法犯罪行为。当民间金融机构发生经营风险时，由存款保险机构给予相应的资金扶持，保护金融市场稳定运作。通过建立存款保险制度，化解民间金融机构的风险，降低其产生道德风险的可能，保护存款人的利益。

4.2.2建立信用制度，提高贷款人及时还款的意识，降低风险

在正规金融机构中，中小企业想要获得贷款，必须提供其有关信用状况的证明材料。例如该企业是否曾经向该金融机构借过钱，是否按时还款等。浙江省可以建立征信制度，构建一个专门的征信机构，负责收集个人信息、工资收入水平、借款及还款隋况，以及企业经营状况、财务状况、盈利能力以及过往信用记录。从最初建立温州信息网到启动温州信用信息综合服务平台，再到开发信用子平台，温州正逐步探索建立“信用+奖惩”构筑新型监管体系。打造彰显温州特色的跨区域联合奖惩“黑名单”和“红名单”制度体系。

4.3完善行业监督机制

民间金融行业自律是指通过构建一个民间金融行业协会，在协会中的各个会员自觉遵守相关的行业自律公约，并接受协会的监督。2017年温州市地方金融管理局成立，应运而生的“温州指数”综合利率成为民间借贷利率评价指标。2019年12月温州民间融资综合利率由上月的15.33%下降至14.88%，环比下降0.45%，而当月交易笔数和金额环比分别上升8.42和18.93个百分点，这些利好的数据是温州地方金融监管局产生的正效应。

在积极建设地方政府监管的同时，也要推进行业自律监管，形成一个以地方政府、行业自律监管的多层次监管体系，以加强机构之间相互监管，保障民间金融行业稳定发展。目前浙江省在温州市建立了民间借贷服务中心，也应积极在全省各市建立相关民间金融行业协会，构建行业监督机制。

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